我国大城市过大了吗？如何解决解决“大城市病”问题？

来源：中国科学报

■李国平 崔丹

近日，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编制的《2020中国人口普查分县资料》公布了全国县级单位的人口数据。

根据城区常住人口数据，全国共有105个城区常住人口超过100万的大城市，其中包括7个1000万人以上的超大城市、14个超过500万人的特大城市、14个超过300万人的Ⅰ型大城市和70个超过100万人的Ⅱ型大城市。

我国大城市会越来越多吗？未来城市化水平将如何变化？新型城镇化又将如何发展？怎样避免“大城市病”，构建大中小城市协调发展格局？笔者就此进行一些探讨。

我国城市规模会越来越大吗？

改革开放以后，我国城市化水平变化基本上和1974年联合国在《城乡人口预测方法》中所提出的城镇化水平随时间增长的“S”形变化规律相吻合。

通常所说的城市化进程可分为3个阶段。初期阶段：城市化水平低于30%，发展速度比较缓慢；中期阶段：城市化水平处于30%~70%，发展速度很快；后期阶段：城市化水平高于70%，发展速度大为降低，进入平稳阶段，一般到80%左右收敛。

国内相关研究也认为，在未来20到30年内，我国城市化水平将达到80%以上，城市人口将再增加2亿左右。

根据党的十九届四中全会提出的“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”这一命题，以及我国正在推进的19大城市群和每个省份至少有一个现代化都市圈建设，以超大城市、特大城市为代表的大城市将成为主要人口承载地。也就是说，“大城市会越来越多，城市规模会越来越大”。

而实际情况是，城市化起步较晚但发展速度较快的国家，更容易催生大城市。我国属于城市化起步较晚的国家，大城市人口占比不断增加，但就目前而言我国大城市占比并不高。

根据联合国经济和社会事务部统计，1960年我国大城市人口占城市人口比重为25.86%，2000年为38.76%，2015年为45.22%。2015年我国大城市人口占比远低于同期美国和日本分别占55.71%和68.14%的水平。

在城市化发展中形成的大城市尤其是特大城市或超大城市都将经历郊区化过程，目前我国超大城市和特大城市都已经进入到了郊区化阶段。

当一个国家进入城市化中后期，国家人口增长停滞或减少，或者由于部分城市经济发展等原因，城市发展可能进入人口整体减少的逆城市化阶段。也有部分大城市会从郊区化或逆城市化转为再城市化，重新进入人口增长和中心城区复兴阶段。

符合城市规模结构发展一般规律

20世纪60年代以来，在世界城市化进程中，呈现出城市化水平不断提升、大城市持续增加且城镇密集区大量出现、发展中国家城市人口急速增长3个极为显著的特征。

就城市规模结构而言，大城市占比不断增加。1960年至2015年期间，世界大城市人口占城市人口的比重由27.26%上升到41.41%。其中发达国家和发展中国家呈现出不同的演化规律。一般而言，发展中国家城市人口快速增加，并主要向大城市集中，使得大城市人口占比逐步攀升，并且首位城市“一城独大”。

我国的城市规模并不过大，也符合城市规模结构发展的一般规律。就目前而言，我国城市规模结构发展变化符合世界城市规模结构发展变化的一般规律，即在经济社会快速发展阶段，城市化处于中期阶段，城市规模等级中的大城市比重上升，呈现出大城市越来越大、占比越来越高，中小城市占比不断下降的态势。

人口向大城市集中（人口空间集聚）具有微观基础。一是大城市所拥有的外部规模经济，可以共享劳动力、中间投入品和风险，实现质量和机会匹配，可以通过学习加速知识产生、积累和扩散；二是大城市可助力实现内部规模经济，分摊固定成本和减少运输成本等。

与世界主要国家相比，我国大城市人口规模无论是占比还是单体都不大。我国大城市人口占比在世界有人口超过1000万超大城市的国家中仅处于中等水平，2015年在17个国家中位列第十位。城市首位度也远低于其他首位城市为超大城市的国家。

2015年，我国最大城市上海的城市人口为2348万人，首位度仅为3.09%。而主要发展中国家，尤其是中南美洲国家的首位城市规模都很大，城市首位度也很高。

考虑到我国人口及城市人口都是世界第一，城市首位度却很低，因此大城市规模将继续扩大。在未来30年内，世界最大的城市大概率出现在我国。

我国大城市的地位仍然极其重要。我国新型城镇化在发展模式上将集中体现为以资源环境承载力为基础，实现集约、高效、均衡，目标是更集约、更高效、更均衡；在空间形态上体现为大分散、小集中，中心城市（主要是大城市）与城市群（均有若干个大城市）是主要的空间载体，更紧凑的城市空间结构将成为城市内部空间的普遍形态。

建立多中心、网络化空间结构

在大城市发展中，为避免“大城市病”，需要建立起大城市内部多中心、网络化的空间结构。

首先，要充分认识到中心城市和城市群是承载人口和经济功能的主要空间载体。

针对大城市人口规模和占比均将扩大的态势，将城市建设用地与人口增减挂钩，特别是针对高房价等“大城市病”问题，需按照人口增量，适当增加住宅建设用地指标，以遏制人口增加导致居住用地紧张所带来的房价上涨问题。

其次，在发展大城市特别是特大超大城市时，为避免出现“大城市病”，要强化多中心、网络化和交通导向型发展。

解决“大城市病”问题的一种途径是大城市瘦身，即控制大城市人口规模。日本、法国等国家采取过这种措施，但效果并不好，大城市和特大城市人口规模仍在持续扩大。另一种途径是不刻意限制大城市人口规模，而是通过城市内部空间结构优化，变单中心结构为多中心、网络化结构，推进交通导向的城市发展模式，促进城市跨行政区一体化发展。这样不仅可以继续发挥城市规模效应，也可以避免由于过度集中导致的“大城市病”，实现“分散型规模经济”。

此外，通过基础设施和公共服务均等化布局以及发展专业化经济，助力中小城市获取竞争优势。大城市以其规模优势通过城市化经济获取竞争优势，中小城市尽管规模经济不如大城市，但可以通过专业化经济获取竞争优势。

例如，很多城市规模不大，但可以具有创新力和竞争力的实体经济特别是高端制造业作为支撑，同时基础设施和公共服务资源的均衡布局也支撑了中小城市人口和经济的承载能力。

党的二十大报告提出要实施新型城镇化战略，构建大中小城市协调发展格局。构建大中小城市协调发展格局显然需要正确判断和认识我国大中小城市的等级规模结构，不断调整和优化城市规模结构，以发挥城市规模体系整体优势和各等级城市的比较优势。

（李国平系北京大学首都发展研究院院长、中国区域科学协会理事长；崔丹系中国科学技术信息研究所助理研究员）

《中国科学报》 (2022-11-07 第3版综合)