专家观点—中国能源研究会

来源：中国能源研究会

  十四五期间中国的经济社会发展要实践五大发展新理念，落实十九大中央提出的新时代高质量发展要求。十四五期间我国不但要在完成建设全面小康的基础上，走上高质量发展的新征程，取得五大发展理念的新开端，还要为实现2035，2050年两个伟大目标找准方向，走出正确的道路来。十四五能源发展不仅要为十四五期间社会经济高质量发展提供能源保障，更重要的是能源行业要率先实现动力转换，成为创新协调绿色开放共享发展的领头行业。十四五能源规划必须体现创新思路，体现高质量发展的新变化。要使能源革命方向更明确，进展更显著，取得阶段性重大成果。

  但是，现在各方面不同认识仍然较多，对能源革命的理解和解释还不统一。特别是绿色低碳转型的必要性和紧迫性认识不统一。一到具体技术路线，结构调增比例进度，产业发展速度规模上就各说各的，各行其是。有人认为能源保供仍然是十四五中心任务。认为如果要能源安全，仍然离不开煤炭为主，继续依靠化石能源扩张才行。认为结构调整不用过于认真，低碳转型更是可做可不做。节能也是可有可无。所以我们仍然有必要讨论一些基础性问题，才能为规划的方向和具体内容形成统一认识基础。

一，正确认识十四五和中长期我国能源面临的主要矛盾。

1.十四五期间我国能源增长速度将仍然保持低速增长。

中国经济增速将进一步有所下降，传统经济增长动力进一步疲软，如果要保持5%以上的经济增速，需要加快转换增长动力，依靠创新，进一步加大国内消费的经济比重。但是这种创新，和国内消费的进一步发展，将更多的是商品和服务质量的提高，更多的是满足人们更高的健康卫生，教育，休闲，文化体育等等方面的消费，而不是大幅度加大对传统物质性消费的继续扩大。包括对外贸易，也很难用传统产品的数量增长提高贸易量，需要更多的以提高质量提高附加值率来实现。能源消费弹性系数可以保持在较低的范围内。

  当然，各方面对十四五能源消费需求可能有不同的看法和预测，但即使相对较高的预测，一次能源年增长速度也不会超过2-3%。我认为可能出现更低的一次能源增长速度。很可能在2%以内。

从现在的投资，技术，资源可获性看，一次能源供应进一步扩大不会成为什么问题。能源供应能力整体上比较充裕，包括煤炭，石油，天然气，发电能力，炼油和石化能力的供应主要面临的都是产能和资源有保障，甚至主要是产能过剩。而消费未来不确定性更高。产能的进一步扩张形成新的供应过剩可能性更高。

   国内油气资源条件决定十四五，2030年，甚至更久的时段里，我们仍然需要维持较高油气进口数量。但国际油气供应今后将进一步宽松，供大于求的局面是长期趋势，而且我国现在的天然气进口和石油进口渠道和能力不断加强。油气供应短缺基本上不具有实际可能性。

  因此，十四五期间能源面临的主要矛盾不是可能出现供应短缺，能源发展需解决的主要不是保供，也不是短期能源安全得不到保障的问题。

  2.我国能源安全保障重点，不是提高意外油气进口中断的应急能力，也不需要不计成本增加国内油气产量以尽快减少油气进口依存度。

现在和今后相当长时间内，世界油气市场都会期望中国更多的进口油气，而不是减少油气进口。能源地缘政治矛盾从曾经的争夺资源所在地转变为争夺油气消费地市场。当今中国的经济体量和政治经济军事能力，基本排除了任何国家和集团可以控制全球油气供应，大幅度中断对中国油气供应的可能性。

  大量进口油气，的确要求我国介入包括中东等地缘矛盾热点地区的博弈。不过我们的其他经济活动，包括一带一路发展战略带来的经济投资和经济全球化进程，早就超出油气贸易和投资范围。中国已经不可能封闭自己。即使少进口油气，其他经济活动也不可避免的需要中国具有强大的外交政治军事影响力，以形成足够的国家外部利益保障能力。和我国巨大的进出口贸易和对外投资相比，油气已经只是一个普通的行业问题。特朗普政府制约中国，主要是在高科技，先进信息，航天航空，金融，以及台海南海周边地缘势力争夺等等方面，而不是油气贸易限制，美国在经贸斗争中还把向中国出口油气作为美方目标之一，充分说明控制中国油气进口不是制约中国的选项，更不是热点。

  资源赋存条件所限，如果不能改变化石能源为主的能源结构，中国不可能依靠本国资源实现油气基本自给。依靠煤炭去取代油气，也已经被全球化石能源发展历史证明不可行。环境约束，效率差距，使用的灵活便捷，甚至经济性，都说明靠煤炭解决清洁能源和石化产品是行不通的。提高能源自给率，必须另辟蹊径，走绿色低碳发展道路。

  我国现在进口石油超过4.5亿吨，天然气上千亿方，搞个亿吨级煤炭替代并不能解决问题，只是增加了相应煤制油气烯烃投资的巨大风险。

  中国要解决油气进口依存度高的问题，只能通过调整能源战略发展方向，进行能源消费和生产的高度低碳化，才能最终得到解决。中国需要进行长期努力，改变依靠化石能源的能源结构，改变低效能源消费模式。尽管不容易，但需明确方向，始于足下。

  3.中国的高质量发展，加强生态文明建设，实现绿色发展，都要求加快能源清洁化，低碳化进程。

经过十三五打赢蓝天保卫战，治理大气污染取得了可喜的进展。但离碧水蓝天净土的初步目标仍然距离尚远。北京今年冬天仍然连续出现重度污染天气，社会各界十分关注，如何真正解决空气质量问题引起各方争论。一种舆论认为北京包括周边减少煤炭消费已经做了大量工作，电厂脱硫脱硝基本完成，散煤替代也做了不少，再出现重污染，靠天治霾，说明过去工作方向可能不准确。这种看法是错误的。

  近两年来中国，包括华北，煤炭消费总量不但没有下降，反而反弹增加。天然气和石油消费量增加得更快，连续出现7%以上增速。化石能源消费量大幅度上升。是大气雾霾治理出现反复，气候条件不利情况下不断出现重污染的基本原因。如果真的要使空气初步达标，就必须控制煤炭，以及其他化石能源的消费总量，而不能仅仅指望末端处理。中国人口多，城市规模大，而且城市群连成片。城市基本上是生产型城市，工业总量远远超过其他国家。胡焕庸曲线又使中国人口高度集中在中东部。内陆性地理条件，加上全球变暖使静风天气增加，中国多数城市空气质量的治理本来就比许多国家更困难。中国要达到35微克的初步目标，本来就必须在控制化石能源，特别是煤炭燃烧，以及石油消费上下更大的功夫。何况35仅仅是最起码的要求，今后还要进一步达到WHO建议的15以下标准，中国只有彻底改变化石能源为主，特别是煤炭为主的能源结构，彻底改变煤炭石油等大量用于终端能源状况，大幅度减少煤炭石油等化石能源的消费总量，才有可能实现蓝天白云清洁空气。早改早清洁，没有什么捷径可走。不可能在煤炭消费总量维持近40亿吨，甚至还要增加，其他化石能源也不控制的情况下有效改善空气质量。这方面不能有什么幻想，更不能以所谓保经济增长，回到继续污染，放弃治理的老路上去。

  4.气候变化正在成为现实全球性生态环境重大威胁，全球需要以应对危机的态度，认真控制温室气体排放。

气候变化科学问题本身，气候变化的危害已经是现实问题，实现2度限排目标的必要性，行动紧迫性，中国作为最大温室气体排放国，本身温升高于世界平均水平，是气候变化脆弱性高的国家，应该积极应对气候变化等等，不在这里赘述。

  低碳转型在世界范围内正在加快进展，世界能源消费和生产技术正在进行重大结构性低碳化转变。任何国家不参加这个进程，这个国家的能源技术包括整个社会经济和技术发展就将很快落后一个时代。

气候变化问题在国内未能得到应有的重视。科学认知方面思想混乱，不少能源工作者，包括领导干部，行业专家，并不十分了解气候变化的科学知识。在全球应对气候变化问题上思想停留在20年以前，仍然还把全球应对气候变化问题局限于打政治仗，争取所谓排放空间发展空间，对抗所谓帝国主义阴谋等等过时认识状态。无视世界发展趋势潮流，安于鸵鸟政策，固步自封保护既得利益。妨碍了我们看清能源发展的历史新潮流，也忽视气候变化正在导致的全球重大生态和生存风险。

  在能源领域中，大量围绕煤炭和煤炭加工转换的所谓新技术投入和投资，能源转换领域里传统产能的盲目扩大，能源消费领域里囿于传统基础设施扩张等等，都是和世界能源技术发展方向背道而驰的，都面临着现实的，以后会越来越明显的方向性风险。

   欧盟已经明确提出2050年碳中和的整体目标，主要欧洲工业大国都通过了相应的国家政策目标。美国有占人口50%以上，经济总量56%以上的20几个州和几百个城市，坚持低碳转型和2050年碳排放下降80%以上的目标。从现在到2050年只有30年的时间，对能源设施而言仅仅是一个技术经济周期，时间已经十分紧迫，技术和市场转型将继续加速。日本的低碳技术储备更是做了大量工作。连中东石油主产国沙特等国家，都在认真发展低碳能源技术。西方国家的低碳目标不是吹牛不是选战忽悠。这些国家正在积极进行从社会消费到基础设施，从相关能源技术到能源消费技术，装备，用具等等的全面转型，升级，创新，并已经开始进行市场的转变。化石能源技术的进一步开发如果不能解决低碳零碳问题，就将面临现实的市场淘汰前景。

  低碳转型不仅涉及现有所有化石能源生产转换和消费，还涉及和化石能源相关的各种原材料（冶金建材石化原料）生产工艺路线和整个装备的转型。人们最重要的基本生活设施，住房和交通系统的升级换代，超低能耗或零碳建筑，汽车和其他交通工具的非碳化，已经不是纸上谈兵，而是进入了市场转换阶段，而且市场翻转时间很可能随着技术的加快发展而提前到来。其中最明显的例子，一是光伏发电技术的转换率和成本的惊人变化，超出几年前人们的最大胆预期。一是储能电池技术的爆发性创新发展，使电动车续航达到上千公里而且成本明显降低已经成为现实。此外，热泵技术的发展和应用高速扩展，高效电解催化制氢和合成碳氢原材料燃料技术也日新月异。如此等等，已经成为现实的尖端技术市场竞争内容，并开始进入市场扩张阶段。

  我国能源市场巨大，发电装机增量惊人，加上原来实施可再生能源法的积极作用，我国风电和太阳能发电都取得了大规模发展的瞩目成绩。但是和我国整个能源扩张发展比较起来，这些可再生能源，包括核电的发电增量，还没有对我国能源结构和电力结构，包括电力传输运行系统，形成真正的改变。传统的火电为中心的电力，以及化石能源占绝对统治地位的状态没有得到改变。在传统化石能源市场容量受到电力总体产能过剩时，限制可再生能源发展，以保持所谓平衡，维持原有运行和利益格局，实际上是放弃了能源绿色低碳转型的具体目标。

  中国已经明确发展要高质量发展，发展要依靠创新发展，要绿色发展。但是在世界开始加快低碳转型的大趋势下，我们却开始摇摆，开始犹豫，开始退缩不前了。这样下去，我国的能源技术，生产和消费系统的再次落后，将很难避免。

5.传统能源继续扩张的惯性巨大，需要认真防止产能过剩和恶性竞争。

煤炭，油气，传统电力已经形成了巨大的规模，技术已经极其成熟，装备制造能力也完全配套，而且经过了长期的扩张发展，投资和运行的商业模式也很完善。如果没有严峻的环境压力，没有全球必须加快实现低碳化的压力，现有的能源结构将继续延续，慢慢的进化，结构缓慢调整，也许天然气和石油的比例还会有所提高。加上现在能源供应能力总体过剩，相当宽松，十四五我们基本可以不用担心传统能源的供应能力跟不上需求发展。我们需要担心的倒是各地扩张产能的冲动过高，一批新建的能源产能和加工能力超过市场实际需求，各种能源之间，各地同种能源资源供应和加工能力之间很可能出现恶性竞争。低效和负效益投资的风险有可能继续加大。其中，发电能力，石油加工能力产能过剩比较突出。煤炭和天然气进口设施过剩压力也可能加大。

  6.十四五能源规划需要把能源绿色低碳转型放到中心位置，同时加强统筹协调系统优化，实现高效高质量发展。

用传统方法实现十四五能源保供没有什么困难，只是要防止错误方向的过度投资，盲目竞争。但是实现大气环境指标进一步明显提高，尽快达到35微克初步大气质量标准难度很大。中国应对气候变化，温室气体尽早达标的压力也将不断加强。

  另一方面，我国非化石能源发展的潜力也十分巨大，风电太阳能具备持续大规模发展的能力，新的三代核电技术也都进入可以批量发展的阶段，储能技术已经有突破性进展，建筑交通低碳技术创新开始大规模进入市场，工业节能技术更新迅速潜力加大，加快能源绿色低碳转型的条件完全具备。

  真正的挑战在于我们能不能统一认识，能不能作出正确选择和决策，把加快绿色低碳转型放到十四五能源发展的优先和中心地位。围绕加快转型制定规划，调整目标，完善政策。对不同能源采取区别对策，有扬有抑，真正实现系统优化高效发展。

  二，对十四五能源规划的几点建议

从现在能源工作遇到的难题看，十四五规划必须考虑提出一些有创新性的，方向性的，重大政策调整性的举措和内容。不要再进入传统的对能源总量估算，再搞各种能源分盘子挣份额的路子上去。规划不要成为各种利益的拼盘。

  以下建议就是想打破传统思路，突出重点。提出一些正面和负面清单。这些建议还不是系统的规划框架。

1. 切实推进能源革命。

 中央提出能源革命已经过去了近6年时间，但实际上能源革命进展不大，一些方面甚至出现认识上的反复和回潮。需要进一步统一认识，全面实施能源革命。

  首先要真正把节能优先作为整个能源发展的全局指导思想。凡可以通过节约能源引导合理消费可以解决能源供需平衡的，就要切实通过节能减少对新增能源的投入和产能增加。凡是可以利用现有能源设施提高利用效率解决问题的，就不要搞新的产能扩张。凡可以晚些时候建的能源供应项目，尽量缓上项目，缓开工，视市场变化情况再决定是否投建开工。

  现在供应方的需求预测，基本上只考虑各能源品种可能的市场需求变化，而且往往留很大余量。而且各种能源基本上都优先考虑自己的市场份额，甚至各地的许多能源新建项目投入只从本地投资拉动需要出发，基本不考虑其他地方已有或也在新建的项目。在做市场分析时纷纷采用高需求预测方案。造成重复建设，不同品种能源市场需求叠加计算，实际上纷纷超过真实市场容量。而由于供给能力过剩，不能发挥预期效果，往往出现鼓励多用能源的政策和措施。放弃节能优先的原则。

  十三五规划中能源强度下降目标留余地过多，决策上力求目标完成难度要低保险度要高，形成不抓节能工作也能完成强度下降指标。实际上节能工作基本流于形式，全面放松，机构人员纷纷转行。十四五应引以为戒。

  十四五不但应该制定积极的而不是保守的节能降耗宏观控制目标，还应该改善指标体系。因为十四五对GDP的数量追求将不再过分强调，建议以实际节能总量（包括技术节能量，生产结构节能量，消费模式改变节能量等可计算节能量之和作为分级考核目标）而不是强度作为宏观目标。同时要认真提出重点领域和行业的能效提高目标，重大能效措施落实内容和实现节能目标等具体节能行动目标体系。充分调动地方和行业的节能工作积极性，包括有效的鼓励和奖励手段。形成自上而下和自下而上相结合的节能工作协调机制。

  对节约煤炭，石油消费，包括煤电给予优先支持和鼓励节能优先要和能源体制革命内容相互支持。能源价格管理除了要平衡供需利益，对垄断环节价格进行必要监管以外，更重要的是通过价格杠杆，引导市场行为，包括支持绿色低碳能源发展。价格政策重要的功能是支持和鼓励提高能效，支持绿色发展。一味压低能源供应价格，要求上游产业向下游行业转移合理利润，不但不能有效支持优质能源加快发展，更不利于支持和鼓励节能。反而会推动各方面走能源低效和资源浪费的发展道路。

  2. 能源革命六年前就提出要通过能源多元化，减少对煤炭的过度依赖。

十三五实际上没有在这方面取得明显进展。十四五要把去煤，调增能源结构作为重点。十四五不再制定煤炭，石油预测消费或增长目标，只逐年逐季度进行年度产量预测，安排生产，解决必要供应保障。对煤炭产能，煤基加工转化项目，新增炼油和石化项目原则不再上新项目。

  3. 提出积极的减少煤炭消费的努力目标，作为指导性政策目标。

在重点空气污染治理地区，配合环保治理制定积极的约束性减煤目标。

  4.十四五继续支持天然气替代煤炭，提高天然气消费比例。

  5. 能源革命提出要推动能源技术革命,带动产业升级。

提出要紧跟国际能源技术革命新趋势,以绿色低碳为方向,推动创新,把能源技术及其关联产业培育成带动我国产业升级的新增长点。十四五已经是强化实现绿色低碳转型的重要时机。要提出积极发展非化石能源的具体目标，作为必须达到的保底发展量的约束性指标。但对可再生能源和核能的发展不应该设上限，规划目标是最低要求，非化石能源如果可以发展得更快，我国能源安全将越有保证，技术创新也会有更多的推动力。

  十四五期间即使电力消费年增量只有3%，每年也要增加2000-2500亿千瓦时。要明确提出以非化石能源电力满足电力增长需求为目标，给可再生能源和核电提供巨大的增长空间。争取非化石电力不但可以满足电力需求增量，而且还可以开始替代煤电。

  6. 除了个别创新高效清洁煤电示范项目以外，不再新批准建设煤电项目，以利能源结构调整和充分发挥现有煤电冗余发电能力。

  7. 制定提高终端用能电力消费比例的具体措施和相应数量目标。

特别是交通用能电气化，长江流域及以南地区民用采暖热泵电气化等重点领域，北方分散采暖用热泵电气化替代煤炭等等。

  8.要加快东部地区非化石能源发展速度，要把中东部地区充分利用本地可再生能源，核电作为能源布局重要原则。

包括大力推动城市地区的建筑物光伏，热泵，储能系统的分布式发展。中东部地区加大一次能源自给率应该作为今后重大能源布局和转型的重要目标。同时，也要鼓励中西部地区加大本地消费非化石能源的比例。

  9.根据以上方向性目标，具体制定相应政策，特别是经济政策，引导能源投资和市场的转型发展。