王世元理事长在2016年学术年会发表主题讲话

科学定位   相互尊重 

充分发挥土地规划的统筹管控作用 

——在2016年中国土地学会学术年会上的致辞

中国土地学会理事长  王世元

（2016年12月23日）

各位专家、同志们、朋友们：

    大家上午好！

    中国土地学会2016年学术年会以“‘多规合一’与土地利用创新”为主题，紧紧围绕党中央提出的加快生态文明体制改革的目标和要求，紧扣“多规合一”、土地利用中的热点问题，开展学术研讨，交流学术成果，为新时期改革和完善国土空间规划体系、提升国土空间治理能力、促进生态文明建设建言献策，意义重大。
    在此，我谨代表中国土地学会第七届理事会，向中国土地学会2016年学术年会的召开以及获得优秀论文奖的作者表示祝贺！向出席今天会议的各位专家、各位来宾和新闻界的朋友们表示欢迎！向中国土地勘测规划院、各省土地学会及相关部门对年会给予的支持表示衷心地感谢！

    十八大以来，党中央高度重视空间规划工作，将空间规划改革纳入336项改革任务之一。习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上提出：“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。之后，中共中央、国务院于2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》、党的十八届五中全会审议通过的《国民经济和社会发展规划第十三个五年规划》、2015年中央城市工作会议等都明确提出了科学编制空间规划、推进“多规合一”的要求。

    “多规合一”试点虽基本完成，但学界和业界针对现行规划体系中的热点问题的讨论仍在进行，提出很多意见和建议。各地在推进“多规合一”试点中，取得了一定成效，也发现了一些问题。借此机会，我根据自己的思考，就“多规合一”的定位、各类规划的职能边界、如何发挥土地利用规划的作用等，谈三点认识，供大家参考。

    一、服务生态文明国家战略，在科学定位的前提下推进“多规合一” 

    我国特殊的人口资源国情，生态环境领域出现的突出问题，决定了依靠传统的高投入、高消耗、高排放的经济增长模式难以为继，不能再把GDP作为衡量发展的唯一指标，而必须把经济、社会和生态环境的多目标协调发展作为基本指导原则。党的十八大以来，围绕全面建成小康社会，国家提出“五位一体”的总体布局，将生态文明建设纳入国家战略部署，以此推动经济发展方式的转变。

    围绕实施生态文明国家战略，从我国特殊的人口资源环境国情出发，推进经济发展、环境保护和社会公平的协调，谋求经济发展、生态改善和社会进步目标的统一，关键在于优化国土空间开发格局，提升国土空间治理能力和水平。正是基于上述功能定位，国家提出完善空间规划体系，推进“多规合一”。

    大家知道，建筑设计上强调一个原则，那就是“一切形式服务于功能”。“多规合一”无论怎么合，我认为，关键在于适应功能定位的基本要求。从现行各类空间规划功能看，经济社会发展更多着眼谋划发展战略和目标，土地利用总体规划突出强调资源安全底线和管控，城乡建设规划更多关注建设空间安排。各类规划的表现形式各有侧重，都是适应各自的功能定位要求。

    从这个角度出发，推动国家空间规划体系的完善，就是要坚持国家战略优先，统筹好当前与长远、局部与整体的关系，突出生态文明国家战略要求，服务经济社会转型，真正以守住资源环境安全为底线，以优化国土空间开发格局为己任，扎实推进“多规合一”。

    二、传承各类规划的魂与脉，在尊重、互补中推进“多规合一” 

    《生态文明体制改革总体方案》明确提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职能交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。我理解，“多规合一”不是简单的“合”为一张图，而是要发挥各类规划的功能优势，传承各类规划的“魂”和“脉”，做好功能互补、统筹协调和相互衔接。

     一方面，充分尊重各类规划的法定功能和特色。具体实施层面，经济社会发展规划主要定位是区域发展目标的确定，土地利用总体规划重在各类用地规模、结构、布局的底图底盘底线控制，城乡规划优势在规划区内的建设用地结构与布局安排，环境保护规划重在生态环境保护方面的管控。这些规划都有法律法规为支撑，在保障经济社会发展中都发挥了重要作用，各自的功能优势都很明显，很难用一个规划完全替代另一个规划。所以，即使“合”，也要对各类规划的核心功能予以充分尊重，实现优势互补。

    另一方面，要做好各类规划间的衔接和协调。多规要“合”，不仅要统一各类规划的规划年限、用地分类、数据标准、技术平台，更重要的是要处理好各类规划的职能边界，避免交叉，统一衔接。目前推进的城市开发边界、永久基本农田红线、生态红线三线互动，就是功能互补、有机衔接的最好创新、探索和实践，值得好好总结。

    三、发挥土地利用总体规划优势，积极主动投身“多规合一”改革实践 

    经过几十年的探索实践、改革创新，我国土地利用总体规划已经建立了自上而下的规划目标管控体系、独立统一的土地利用调查体系、分级分区的用途转用管制体系、严格高效的实施考核监督体系，在服务国家战略，强化国家对自然资源开发利用和保护的整体管控方面具有独特优势。

    一是，土地利用总体规划的目标是自上而下层层落实国家意志。在各类规划中，土地利用规划属资源控制型规划，自上而下制定约束性指标，逐级控制并落实到地块，体现的是国家粮食安全、生态安全、资源环境安全战略要求。城乡规划等其他空间规划是区域发展方面的拓展规划，体现的是区域或行业发展的需求，地方政府的主导性较强。要确保国家长远目标和整体利益，还需要进一步发挥土地利用总体规划自上而下的整体管控作用。

    二是，土地利用规划具有科学的数据基础。土地利用规划编制是基于全国第二次土地调查和年度土地利用变更调查数据。大家知道，这个调查是由中央政府统筹组织，各地方政府配合，采用统一的国家地类标准，充分利用遥感等高新技术，逐地块进行地面实地调查，自上而下进行的独立、全覆盖、整体控制性调查，较好地解决了各类调查数据严重重叠，避免了“1+1”远远大于2的问题。整体而言，国务院统一部署组织的这次调查数据实现了全面、真实、准确，既有资源属性、又有产权属性，是目前唯一的权威数据。第二次全国土地调查及年度土地变更调查数据成果按期公布，较好地实现了部门之间和社会的共享，尤其是为各类规划和决策提供了有力支撑。

    三是，土地利用总体规划的实施有强有力的制度和体制保障。多年来，国家建立了较为系统完整的规划分级审批、土地用途转用审批制度，有力确保了规划目标的落实，其他领域都在纷纷开始学习“三位一体”的土地用途管制制度（林地、草地的占补平衡）。国家还建立了较为完善的责任目标考核、土地执法监察、国家土地督察等制度，实行的是自上而下的国家垂直监察管理和地方政府管理的双重管理体制，能够有效地保证国家战略自上而下贯彻落实。这也是我们经常说到的“土地利用规划和年度计划”是国家事权。目前，耕地保护红线意识、指标约束意识等国家战略目标，已经自上而下深入人心，就是一个有力实证。

    综上，多年来，国家围绕土地利用总体规划，逐步探索创新，形成的“三位一体”的管控体系和制度，在“多规合一”过程中，只能加强，不能削弱。当下，必须防止一些地方以各种理由规避和弱化规划管控的行为，否则，将会带来难以挽回的影响和损失。

    以上认识，愿与大家共勉。

    各位专家、同志们、朋友们，本次学术年会得到了广大会员的积极响应、参与和互动。围绕年会主题，与会专家和代表带来了最新的研究成果，并将在年会上进行展示和交流。希望各位专家和代表，珍惜难得的交流学习机会，积极参与大会和分组交流，齐心协力把这次年会开好，力争取得最好的效果，为构建国土空间规划体系，推进生态文明体制改革作出积极贡献！

    祝大会圆满成功！谢谢大家！