城市基层治理改革的注意力变迁学术资讯

来源：城市问题

改革开放以来，随着经济社会体制改革的推进，单位承担的社会管理职能逐步被剥离，街道和社区在基层治理中的角色日益重要。在不同时期，城市基层治理面临的任务和挑战不同，政府治理的注意力和目标导向也不相同。已有研究大多以描述性研究为主，缺乏对政策文本全面的量化考察。本文选取1998－2019年的北京市政府工作报告，对涉及城市基层治理的内容进行共词与聚类分析，展现不同时期城市基层治理的聚焦点及改革探索。以期提出进一步完善我国城市基层治理的制度安排。

一、城市基层治理研究的新视角

城市基层治理是地方政府运用政策工具，引导、控制和规范居民生活的过程，是现代政府决策的重要领域。在外部情境与个体认知偏好的双重作用下，决策者会选择性地关注某些议题，而忽视并删减其他事项。一方面，随着经济社会的发展，城市基层问题不断涌现，对城市管理者提出了更多的挑战，决策者对该领域的关注强度也会随着提高。另一方面，在不同的历史时期，外部政策环境与主政者政策理念不同，决定了决策者对该领域中的某些具体事项的关注度又有所差异。基层治理的演进也是政策问题描述、工具优先选择的过程，探讨基层治理的注意力变化，以及与之相对应的治理模式的变迁，是城市基层治理研究的重要视角。

二、北京城市基层治理注意力发展轨迹

北京作为首都，在国家治理发展演变的大背景下，城市基层治理经历了多次变迁。1998－2004年为社区制探索阶段，具有很强的渐进特征，政府的注意力也稳定上升。2005－2014年为北京基层治理的规范化建设阶段，政府的注意力保持平稳。2015－2019年为北京基层治理的精细化发展阶段，这一阶段政府的注意力虽有波动，但始终保持高强度状态。通过对关键词的聚类分析，我们发现：自1998年以来，北京市政府在“社区建设”、“市政管理”、“技术应用”与“公民参与”四个领域的注意力导向发生了显著变迁。1.社区建设由推进自主性、自治性转向规范性、标准化建设。1998－2004年间，我国城市社区体制建设刚刚起步，扩大社区自主权、强化社区功能、推进社区自治、实现自我管理等成为这一阶段的关键词，主要目标在于建立以社区为核心的社会化服务网络。2005年起，北京市对社区进行标准化管理，包括统一名称、工作流程、服务规范等，与此相对应，“和谐社区”“六型社区”作为社区规范化建设的标杆，成为政策文本中出现次数较多的词汇。2015年后，以优化基本公共服务体系为导向的社区建设与社区发展更加强调规划性。在市政府统一部署下，“一刻钟社区服务圈”“社区减负增效”等行动陆续开展。2.市政管理由专业化分工转向整体协调。在市政管理的早期探索阶段，北京市成立了针对不同类型公共事务的职能部门，该组织结构有助于各部门在各自领域内完成任务，效率较高。但是，部门之间的横向壁垒较多，当遇到城市治理的棘手难题时，部门间的互相推诿现象屡见不鲜。在属地管理体制下，街道办事处承担了辖区管理的第一责任，但是其不具有行政执法主体资格，不具备统筹协调各职能部门的权力，很多需要跨部门协调的事务，被一再搁置。2015年以来，北京市推进基层综合执法、街道大部门制试点“街乡吹哨、部门报到”改革等，将行政资源下沉街道，并赋予街道一定范围内的统筹协调能力，以提升城市管理的整体效应。3.技术应用由强调信息化、数字化转向精细化管理。在技术运用的初期，北京市更加强调结果导向，主要通过建立数字平台，实现城市治理的智能化。在这一背景下，2005年以来，“信息”、“网格”等词逐步成为了城市治理领域的热点议题。2005－2014年，北京市以城市网格为核心，不断拓展网格的应用范围，基本实现了城管监督、社会管理、公共服务的数字化管理。2015年以来，北京市政府在关注工具创新的同时，更强调过程导向、服务导向，并通过明确的制度安排，提升城市基层治理的精细化水平。北京市制定了《大数据和云计算发展行动计划（2016－2020年）》，并推进城市管理网络、社会服务网络、社会治安网络的“三网融合”。4.多元共治成为城市基层治理的新趋向。精细化治理依托科层体制，可能会忽视自下而上居民利益诉求的表达，存在一定的内在风险。在新形势下，北京市提出了“精治共治法治”作为新的发展导向，强调在信息化的基础上，动员社会力量参与到城市精细化管理中，形成共建共享的社会治理格局。2015－2019年，“政策对话”、“市民诉求”、“城市管理专家智库”、“小巷管家”等词汇进入政府工作报告中。2019年2月，北京市委市政府提出要建立分层协商和公共沟通互动制度，规范并整合街巷长、网格员、协管员、社区专员等，发挥多元社会主体在基层治理中的作用。

三、政策启示

第一，推进向街道赋权。包括管理职能的合理下放、管理资源的配套下沉，增强街道在开展工作中的抓手。第二，推动向社会赋权。发展协商民主的制度安排，构建公共政策对话机制，利用多元主体及其掌握的资源，实现多元共治。第三，进一步推动技术创新。发挥城市大数据在辅助决策中的作用，并整合各部门信息资源，提升城市基层治理的可视程度，使得决策者更加精确、直观的把握城市运行状态，及时处置各类问题。

来源：cswt2020 城市问题

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