《推行行政执法三项制度指导意见》的12个看点学术资讯

近日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）。

《指导意见》中有不少新鲜的信息。同时，“三项制度”带来的不止于“三项制度”本身。

细看《指导意见》，会发现令人眼前一亮的12个点。相信这也是大多数执法人员所关注的点。

“谁执法谁公示”

执法机关在执法活动中应当主动公开、公布有关行政执法信息。《指导意见》明确了“谁执法谁公示”的原则。

这就跟“谁执法谁普法”落实了普法责任一样，把执法信息公示的职责交给了执法机关。执法机关既是执法主体，也是执法事前、事中、事后信息的公开义务主体。

在执法过程中，执法人员需要主动出示执法证件表明身份。如果有当事人或者社会公众要求公开执法有关信息，执法人员不宜随意拒绝，起码得给个指引，告知对方如何获取信息。

执法信息公示平台

说“执法公示”容易，但究竟公示哪些内容，用什么载体，就是个难题。先前各地各部门的“执法公示”五花八门，作者为了找些资料，常常迷失在网站中。

《指导意见》提出“建立统一的执法信息公示平台”。通过统一平台公示执法信息，规范了事前、事中、事后公示信息的内容，统一各种公示的标准、格式，同时集约化的公示也能够节省资源。

作为公示义务人的执法机关，按统一规定在公示平台公示，就不用担心哪些内容遗漏了没公示，也不用怕哪些不宜公开的信息上了网。而围观群众，也能够更加便捷、准确地获得执法信息。

执法文书制作指引

在执法全过程记录制度的文字记录方面，《指导意见》要求“研究制定执法规范用语和执法文书制作指引”。

其中的文字记录，要求“合法规范、客观全面、及时准确”。这个需要法律素质和文字功底，需要较长时间的训练。

让人感兴趣的是对执法文书的要求。《指导意见》明确这样几点：一是司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准。二是国务院有关部门制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本。三是地方各级人民政府在行政执法文书基本格式标准基础上，参考国务院部门行政执法文书格式，结合本地实际，完善有关文书格式。

长期以来，执法文书是个难题。

在文书种类上，必备文书太多，造成程序繁琐，影响执法效率，与务实高效原则不符；太少，又容易造成执法环节缺失，导致程序不到位。

在文书格式上，过分强调统一，就太拘泥于形式，不适应千变万化的执法实践；过于随意，既有可能使文书要素遗漏，显得不够规范。

如何既发挥格式文书的规范作用，提高效率，又避免规行矩步，作茧自缚，来个“文书制作指引”是好办法。

执法过程音像记录

信息技术的普及，让执法过程的音像记录成为可能。

正如《指导意见》所指出的，音像记录具有三方面作用：一是直观有力的证据作用，二是规范执法的监督作用，三是依法履职的保障作用。

有时音像记录还真的让执法人员又爱又怕。作者就曾见到一段执法人员取证的音像资料，本来可作为证据，但在此过程中执法人员举止不够规范，不适宜公开。还有当事人以“执法全过程记录”为由，咋呼着要求拿出音像记录，认为没有音像记录就“违法”。

《指导意见》要求“充分考虑音像记录方式的必要性、适当性和实效性”。根据三种具体情形，对音像记录的应用提出了意见：

一是对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。

二是对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录。

三是对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。

《指导意见》还提出研究制定执法行为用语指引，指导执法人员规范文明开展音像记录。都非常好。

执法案卷管理制度

归档保存执法全过程记录资料不是小事。《指导意见》因此要求“完善执法案卷管理制度”，“确保所有行政执法行为有据可查”。

正好，最高人民法院丢失卷宗事件闹得满城风雨。行政执法案件不象法院审判案件那么重要，但案卷管理也该规范起来。

《指导意见》还提出“积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式”。可以预料，随着科学技术的发展，今后归档的行政执法案卷主要是数字化档案。执法案卷管理制度要适应这一趋势。

法制审核目录清单

不仅仅是行政处罚，行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核。

对了，《指导意见》里的“行政执法”，包括了行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为。

那么哪些行政执法决定要经过法制审核？《中华人民共和国行政处罚法》在第三十八条第三款已经对行政处罚决定的法制审核作了规定。对其他行政执法决定，《指导意见》要求“各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。”

执法机关以后就按重大执法决定法制审核目录执行法制审核。

法制审核责任

法制审核是行政执法过程中调查与决定之间的一个重要环节。法制审核机构和行政执法承办机构的权责分配，是个比较难理清的问题。

《指导意见》提出：行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。

法制审核机构审核执法资格、法定权限、执法程序、案件事实、证据、法律适用、裁量基准运用、执法文书等内容，根据不同情形提出书面审核意见。

审核不是审批。行政执法案件的决定权不在案件承办机构也不在法制审核机构，而是在审批行政执法决定的负责人，最终的责任也由这个负责人承担。

当然，这三方面的责权关系，最终可能还是要放到具体案件中看。

全国行政执法信息资源库

《指导意见》突出了行政执法信息化建设，提出要“认真梳理涉及各类行政执法的基础数据，建立以行政执法主体信息、权责清单信息、办案信息、监督信息和统计分析信息等为主要内容的全国行政执法信息资源库，逐步形成集数据储存、共享功能于一体的行政执法数据中心”。

执法信息共享，对所有执法机关都大有裨益。早些年征收公路养路费的时候，交通部门就很吃了机动车管理部门信息封闭的苦头。而各地交通执法部门各种为战，也让一些违法行为当事人钻了空子。跨地区、跨部门执法信息系统互联互通，打通信息壁垒，实现数据共享互通后，案件调查取证更为顺利，执法效能大大提高；违法行为当事人就会“一处失信，处处受限”，联合惩戒作用进一步提升，行政处罚的执行也会得到有力保障。

执法裁量智能辅助系统

《指导意见》要求强化智能应用，积极推进人工智能技术在行政执法实践中的运用。这是一个很有意思的课题。

行政执法裁量智能辅助信息系统能够对行政执法信息数据资源进行分析挖掘，发挥人工智能在证据收集、案例分析、法律文件阅读与分析中的作用，可以在以下方面帮助执法人员：

一是精准推送办案规范、法律法规规定、相似案例等信息。

二是提出处理意见建议，生成执法决定文书。同时有效约束规范行政自由裁量权，确保执法尺度统一。

三是提前预警、监测、研判，及时发现新情况、新问题，提高政府治理的精准性和有效性。

这三个功能，从方便获取知识，到辅助作出决定，再到提前进行预警，一个比一个智能。

早些年，法院系统已有多项“电脑量刑”的探索，既提高法官工作效率，又减少量刑偏差，解决“同案不同刑”的问题。

行政执法证件样式

在加强执法队伍建设方面，《指导意见》提出加强行政执法人员资格管理，统一行政执法证件样式。

政执法证是执法人员身份的证明。当前，省级人民政府和国务院有关部门都制定有行政执法证管理制度。很多执法领域，部门和地方分别颁发执法证件。执法证载明的信息各不相同，证件的外观也是多姿多彩。统一样式，规范内容，有利于提高向执法队伍的总体形象。

执法人员和审核人员数据库

《指导意见》要求建立全国行政执法人员和法制审核人员数据库。

当前各省、各部门都建有行政执法人员库。但是在地方库、系统库不够统一。地方政府赋予执法人员在某一领域的执法资格，该领域的执法系统可能并没有赋予其资格。有系统执法证人员，地方政府却不认可。

虽然目前没有因此影响执法人员的执法，但执法资格认定标准不同，总显得不够严肃。

法制审核人员当前在不少执法机关还是稀缺人才。《指导意见》原则上要求执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。为解决法制审核专业人员数量不足、分布不均问题，《指导意见》鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试，还要求探索在本系统内建立健全统筹调用机制。建立法制审核人员数据库，有利于尽快完成法制审核人员的调配，实现法律专业人才资源共享。

人身意外伤害和工伤保险

行政执法目前还是危险性比较高的职业，尤其是公安、交通、应急等执法机关，与普通机关事业单位相比，职业伤害多发。作出了牺牲，得不到应有的回报和补偿。英雄流血、家庭流泪的报道屡见报端。稳定执法人员队伍，就必须提高职业风险保障水平。

在要求完善基层执法人员工资政策的基础上，为提高执法人员履职积极性，增强执法队伍稳定性，《指导意见》提出建立和实施执法人员人身意外伤害和工伤保险制度，落实国家抚恤政策。对广大行政执法人员，这确实是项让人安心的好政策。

《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》是意义，已经不局限“三项制度”。

“三项制度”是抓手。通过“三项制度”，能够提高行政执法整体水平。

编辑：吴翰

来源：交通运输评论

作者：游手说

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