中南政法大学教授：应建立人民主导的生态环境资源保护体系

中国生态环境保护法律体系日臻完善，立法指导思想发生深刻变化。从传统的行政主导立法，到人民主导立法，中国在生态环境资源保护立法方面已经走到了世界的前列。

中国在环境保护方面实施的法律包括环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法等。在资源保护方面制定的法律包括森林法、草原法、渔业法、农业法、矿产资源法、土地管理法、水土保持法、野生动物保护法、煤炭管理法、水法等。

除此之外，国务院为了贯彻落实我国环境保护和资源保护方面的法律，颁布了一系列法律的实施细则，这些行政法规对于我国生态环境资源保护起到了至关重要的作用。

上个世纪80年代，湖北省荆门市建设大型水库，为了确保水资源得到有效利用，湖北省人民政府率领法律专家帮助水库管理部门起草水库管理条例。虽然当时由于各方面的原因没有及时地出台地方性法规，但在水利管理部门不懈努力下，湖北省人大常委会最终通过了水库管理条例。这一案例充分说明立法机关在生态环境资源保护方面双管齐下，一方面加强对资源的保护，另一方面加强对环境的保护。各级地方政府在环境资源保护方面更是不遗余力，一方面严格执行国家的法律，另一方面根据本地实际情况制定地方性法规和地方政府规章，采取切实有效的措施确保我国生态环境资源保护法律规范落到实处。

中国在环境保护方面继承了中国古代法制传统，通过强化政府的监管责任，确保生态资源得到合理利用。

不过，随着社会主义市场经济不断发展，传统立法模式局限性逐渐显现出来。由于资源和环境保护责任主要集中于政府部门，因此，政府部门在资源与环境保护过程中难免会顾此失彼，一些国家工作人员为了谋取私利与不法经营者沆瀣一气，破坏环境和资源现象时有发生。

包括笔者在内的一些学者大声疾呼，应当建立全新的资源与环境保护法律制度体系，一方面强化政府的责任，另一方面必须建立人民主导的生态环境资源保护体系。

全面深化改革委员会审时度势，充分听取各方面的意见，及时调整我国资源与环境保护立法指导思想，将人民主导的生态环境保护理念贯彻在法律规范之中，从而使我国生态环境资源保护法律制度体系呈现出前所未有的崭新面貌。

首先，我国在生态环境资源保护法律体系中确立了特殊的自治制度，建立“河长”“湖长”制把自上而下的行政监管变成自下而上的全民监督。由于实行行政首长负责制，所有居民都可以参与环境资源保护活动，随时发现问题并向“河长”“湖长”反映问题，如果“河长”“湖长”没有及时解决生态环境保护中存在的问题，依照法律规定应当承担行政责任。这种充分发挥居民在环境保护方面积极性和主观能动性的立法模式让地方行政首长从监管者变成被监管者。这对于我国生态环境资源保护具有非常重要的现实意义。

其次，建立了环境保护公益诉讼制度。我国修改民事诉讼法和环境保护等一系列法律，规定环境保护公益组织可以就环境污染向人民法院提起公益诉讼。

这是我国生态环境资源保护领域重大制度变革。它一方面承认环境保护公益组织在环境资源保护方面发挥的积极作用，鼓励居民团结起来成立非政府组织共同保护生态环境资源，另一方面为居民保护自己家园提供了“绿色法律通道”，环境保护非政府组织可以帮助社区居民提起公益诉讼，人民法院应当受理环境保护组织提起的诉讼，确保居民合法利益不受损害。

环境保护公益诉讼把单个损害赔偿诉讼变成公益诉讼，不仅充分肯定了环境保护公益组织的作用，更重要的是，可以让那些缺乏诉讼能力的受害者借助于环境保护公益团体的力量维护自己的合法权益。

第三，在环境保护诉讼中不仅规定了国家诉讼，而且规定了特殊的举证责任。环境污染事故发生之后，国家环境主管部门可以要求污染企业承担赔偿责任。与此同时，受害者也可以向污染企业要求承担赔偿责任。受害者向人民法院提起诉讼，不是国家诉讼，而是环境损害民事诉讼。

如果受害者单独提起诉讼，那么，有可能无法承担由此带来的诉讼成本。我国侵权责任法明确规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者提出赔偿，也可以向第三人提出赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。这些规定对于减轻受害者的诉讼成本、切实保护被侵权人的合法权益具有非常重要的意义。

从行政主导的环境资源保护立法，到人民主导的环境资源保护立法，我国在生态环境资源保护方面已经实现了历史性的跨越，但是要想真正实现生态环境资源的有效保护，我们还有很长的路要走。首先，我国虽然在立法观念上解决了人民主体地位问题，确保人民利益不受损害，但是在法律实施的过程中如何确保人民利益不受损害还有许多工作要做。譬如，在垃圾焚烧发电厂建设的过程中，如何充分听取垃圾发电厂周边居民的意见；在大型石油化工企业建设过程中，如何向当地居民提供必要的环境污染赔偿或者环境污染保险，所有这些都需要在未来的法律中进一步完善。其次，由于不时发生大型化工企业生产事故造成环境污染案件，因此，国家有必要在化工企业推行环境强制保险制度，如果化工企业发生安全生产事故，导致当地居民利益受到严重损害，那么保险公司应当首先承担保险责任，这对于维护居民的合法利益，督促化工企业安全生产具有非常重要的意义。除此之外，如何建立谈判机制，让垃圾发电厂和周边居民分享企业利润，让大型化工企业与周边居民和平相处，以及大型化工企业周边居民如何对化工企业实施监督，所有这些都有待法律作出明确规定。

总而言之，我国已经确立了人民主体地位，在环境资源立法方面充分考虑到人民切身利益，通过完善有关诉讼制度，确保人民利益不受损害。这是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的具体表现，同时也是我国在环境资源保护立法方面走在世界前列的具体标志。相信在全国人民的共同努力下，我国一定能成为山清水秀、记得住乡愁的美丽国家。

作者：乔新生（中南政法大学教授）