【专家解读】张晓玲 | 把握时代特征，加快转型发展

来源：中国土地学会订阅号

[编者按]近日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。为了让大家全面理解该文件的深刻内涵，引导大家从落实新发展理念上来重视、来认识，来执行，中国土地学会邀请了部分专家撰写了文件解读文章，现共享给大家。‍‍‍

张晓玲—中国国土勘测规划院总工程师、研究员

       近日，中央印发了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），为我国新时代建立国土空间规划体系做出了顶层设计，为实现国土空间治理体系和治理能力现代化指明了方向。与此同时，也给每一位规划师带来了新的思考逻辑和历史担当。

一、充分认识《若干意见》在我国国土空间规划发展历程中的“里程碑”意义

       国土空间规划体系的建立，是我国国土开发利用与保护过程中长期探索积累的宝贵成果。

       我国国土空间规划起步于上世纪80年代，国家先后组织开展了自然资源科学调查与综合考察工作，进行了主要自然源综合评价与生产潜力研究；结合国家国土整治任务需要，聚焦国土空间这个集资源、环境、人口、经济于一体的复杂系统，开展了区域资源开发与经济发展研究之关系研究；在此基础上开展了国家、省级、市县等层面的国土规划编制试点工作。改革开放以来，随着我国工业化、城镇化快速发展，经济社会发展对各类规划的需求日益增强，各类空间性规划逐步形成，在支撑40年经济社会高速发展中发挥了重要作用。但同时，长期以来国土空间开发利用缺乏顶层设计而带来的空间矛盾与冲突也日益显现，规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题在业界一直饱受诟病。如果说，2018年国家机构改革的完成标志着重构新的国土空间规划体系的体制条件业已具备，《若干意见》的颁布则标志着国土空间规划体系建立的路线图已经完成，标志着过去诸多空间性规划并存、各行其是状况的终结。

       国土空间规划体系的建立，是实现新时代空间治理体系和治理能力现代化的必由之路。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化是中国特色社会主义进入新时代的一个重要标志，是关系全局的历史性变化。从总体上看，新时代我国正在转变经济发展方式，改变过去以资源投入和环境代价为特征的发展模式，大力推进生态文明建设，加快形成绿色生产方式和生活方式，实现高质量发展和高品质生活。在国土空间开发利用方面，需要从整体上谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

       终结一个旧时代，开启一个新纪元，《若干意见》的颁布堪称我国国土空间规划历程中的里程碑，必将载入史册！‍

二、深刻理解《若干意见》确定的国土空间规划体系的时代特征

       《若干意见》明确，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院的重大部署。《若干意见》确定了以“五级三类”为主体、以“四个体系”为支撑的国土空间规划体系架构。反复通读《若干意见》，强烈感受到文件特有的时代特征。

       特征之一，保留既有空间规划的优质元素，融合、重构新的国土空间规划体系。学习《若干意见》，深切感觉到，新的国土空间规划体系，正如陆昊部长所言，“既不是城乡规划，也不是土地利用规划”，而是汇集了既有各类空间规划的优点，真正“多规合一”基础之上的有机融合。比如，国土空间规划体系保留了土地利用规划体系中纵向上五级层次、横向上“总体+专项”的总体架构；将城乡规划、主体功能区规划中相关内容纳入这个架构，将城乡规划中的详细规划嵌入了横向体系之中；保留了城乡规划审查报批中的同级人大常委会审议程序等等，做到了对过去有益经验的有效传承。

       特征之二，突出生态文明建设要求，强调国家战略和底线思维。在国土空间规划编制要求中，《若干意见》强调，全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划。要求坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。这些要求，充分体现了我国新时代人民日益增长的美好生活需要对国土空间规划的新要求，体现了我国在经历40多年高速工业化城镇化发展之后，转变生产方式和生活方式的迫切需求。可以预见，本轮国土空间规划期内，我国将经历人口高峰阶段，因此，以底线思维来谋划未来国土空间的开发利用，应是本轮规划编制的重要特色。

       特征之三，平衡上下左右，保持各级各类国土空间规划的协调性。《若干意见》针对“五级三类”国土空间规划体系架构，对各级、各类国土空间规划的关系进行了明确阐述。要求，自上而下编制各级国土空间规划；强化国土空间规划的基础性作用；国土空间规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改；相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。等等。这些要求，十分明确地规范了各级国土空间总体规划之间、总体规划与专项规划之间、总体规划与详细规划之间，以及专项规划与详细规划之间的相互关系，从根本上解决了过去规划类型过多、内容重叠冲突等问题，具有很强的针对性。

       特征之四，强化规划实施监管，构建法规和技术保障体系。三分编制、七分管理。《若干意见》在提出国土空间规划编制要求的同时，还对规划实施监管和保障体系提出了明确要求。从内容看，文件延续了土地利用规划实施过程中的政策机制和保障体系特点，吸收了过去土地用途管制的成功经验，分别就国土空间规划的实施与监管、法规与技术保障及相关工作要求等做专章阐述。在规划实施与监管方面，提出了强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制制度、监督规划实施、推进“放管服”改革等要求。在法规政策与技术保障方面，提出了完善法规政策体系、完善技术标准体系、完善国土空间基础信息平台等要求。特别值得一提的是，文件在最后要求各地区各部门要加大对本行业本领域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策，明确时间表和路线图，形成合力。提出要将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。落实好这些要求，将有助于各级各类国土空间规划真正落地实施，有助于在自然资源部行使“两统一”职责背景下真正发挥国土空间规划的龙头作用。‍

三、加快转型发展，构建国土空间规划业务支撑体系

       《若干意见》对未来国土空间规划体系做好了顶层设计，是今后一段时期建立国土空间规划体系并监督实施的路线图。顺应这一国家需求，应强化业务体系整体统筹，支撑保障国土空间规划体系顺利建立和运行，是时代赋予当代国土空间规划人的历史责任。

       第一，夯实国土调查基础。在抓紧完成第三次全国国土调查工作的基础上，加快健全自然资源统一调查监督体系，实施国土空间开发利用与保护状况的动态监督，为国土空间规划编制、修改及实施评估提供坚实的数据基础。

       第二，大力推进科技创新。加强国土空间规划理论研究。基于山水林田湖草生命共同体理念，开展国土空间要素整体集成及互馈机理研究，寻找国土空间开发利用过程的演变规律，支撑制定国家国土空间格局优化战略和政策。强化关键技术攻关。针对国土空间规划编制过程中遇到的相关综合评价与空间分析技术方法、国土空间规划实施中的综合监管监测技术等，运用当今先进技术，组织技术攻关，实现集成创新。

       第三，构建全链条业务支撑体系。顺应建立国土空间规划体系并监督实施的实践需求，加快建立“调查监督-分析评价-规划编制-实施管理-动态监管-修改调整”全链条国土空间规划实施管理业务支撑体系，确保各级各类国土空间规划顺利落地实施，在国家空间治理体系中发挥应有的作用。

       第四，强化队伍建设和行业管理。面向建立国土空间规划体系并监督实施的实践需求，以原土地利用规划、原城乡规划等相关规划队伍为基础，通过加强培训、交流、示范及实践等方式，积极推动知识更新，实现转型发展。研究探索新时代国土空间规划行业自律的新思路和新途径。

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