美英两国制造业协同网络建设比较分析及其启示

来源：创新研究

在经历了金融危机之后，美国、欧盟及其成员国、日本等发达国家和地区纷纷意识到，其经济的主要载体仍旧是制造业，制造业在国民经济中依旧占据着非常重要的地位。以先进制造技术为基础的先进制造业处于产业价值链高端环节，具有高技术含量、高附加值和低能耗、低污染等特征，其发展是衡量一个国家核心竞争力的重要标志：在前沿科学探索上，先进制造为科学研究提供装备、工具和检测仪器，是科学发现赖以生存和发展的“使能条件”；在产业经济方面，先进制造不仅可改造传统行业并大幅提高产品附加值和盈利能力，更是未来新兴产业发展的关键与核心；在国家安全方面，国防科技工业的现代化，离不开先进制造技术及制造业的发展与进步。各主要国家和地区积极制定发展战略、行动规划以及相关配套措施，引导、推进本国/本地制造业及其相关行业的快速发展，抢占全球制造业的高端价值链。

2010年，美国联邦政府出台的《美国制造业振兴法案》成为其“再工业化”的核心内容。《先进制造业国家战略计划2012》《美国先进制造领导力战略2018》从国家战略层面界定了美国先进制造业发展目标、重点领域以及政策举措，在其指引下，联邦政府设立了先进制造国家计划办公室，以协调能源部先进制造办公室、商务部国家标准与技术研究院、国防部海陆空军研究办公室等联邦机构对先进制造的资助活动，并通过协调活动的载体——国家制造业创新网络推动产学研合作，形成了覆盖全美的先进制造创新生态系统。

欧盟早在2009年率先提出“关键使能技术”的概念，并将其确定为保持工业优势并提升未来竞争力的关键领域。2018年4月，第九框架计划确立了新的关键使能技术，先进制造技术仍旧位列其中之一。“地平线2020”主要从卓越科学（通过“未来与新兴技术”计划推动前沿技术研发）、工业领袖（向关键使能技术领域提供专项支持）、社会挑战（发展绿色制造解决资源不足及环境污染）等三个方面推动先进制造技术及产业发展。

英国自2008年起推出“高价值制造”战略，鼓励英国企业生产更多高附加值的产品，使高价值制造成为经济增长的主要动力，其中一大扶持措施即为投资建设高价值制造技术与创新中心。《英国工业2050战略》是英国制造业发展的一项长期战略，通过分析面临的问题与挑战，提出了英国制造业发展与复苏的政策举措。2017年，英国政府发布新版工业战略，其中一项重要举措即为成立“工业战略挑战基金”，支持包括先进制造在内的前沿方向发展，以发挥英国科技创新的优势。

“工业4.0”是《德国2020高技术战略》的未来项目之一，旨在提升制造业的智能化水平，建立具有适应性强、资源效率高和基因工程学特征的智慧工厂。2019年11月，德国联邦经济事务与能源部正式发布《国家工业战略2030》，旨在有针对性地扶持重点工业领域，提高工业产值，以确保德国工业的竞争优势。

近年来，日本政府同样重视制造业对国家竞争力的关键推动作用。2013年，日本内阁出台了成长战略《日本再兴战略》，意在呼应后危机时代西方国家提出的“再工业化”。《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》提出“超智能社会”，2017—2019连续三年发布的《制造业白皮书》明确了制造业向超智能社会5.0转变的路径。

在新一轮制造业抢滩过程中，作为各个国家战略规划的具体实施，实体机构的新建与改建成为其中重要一环。如美国的国家制造业创新网络、德国的弗劳恩霍夫学会、英国的技术与创新中心、法国的卡尔诺研究所集群、中国台湾的工业技术研究院和比利时的微电子研究中心等。

这其中，美国和英国两个老牌制造业强国不约而同地在本国范围内建设遍布各地的制造业研究机构，组建形成重点分散、优势突出的网络结构（表1）。美国自2013年起，正式开始兴建由全美各州制造业创新研究所组成的国家制造业创新网络（现名为“制造业美国”，Manufacturing USA）。英国于2011年年底开始，技术战略委员会（现名为“英国创新机构”，Innovate UK）负责在各地建设高价值制造技术与创新中心，官方称为“弹射中心”（Catapult Centres），意在为英国经济发展注入强劲驱动力。美国制造业创新研究所和英国高价值制造弹射中心，都在就技术产业化初期所面临的困难，聚焦制造业关键共性技术，解决技术成熟度位于中间级的问题，跨越从科研到应用的“死亡之谷”，极大地促进研究成果商业化。

1.1 美国：积极布局维持先进制造领先地位的领域方向

2013年1月，美国国家科学技术委员会发布《国家制造业创新网络：初步设计》报告，制定了国家制造业创新网络及其主要组成单元——制造业创新研究所的资金来源、管理机制和运行模式等，并将其确立为非营利组织，合作伙伴包括行业企业、研究机构（包括大学和国家实验室）、培训组织和政府部门（包括联邦、州及地方政府）等，在联邦政府提供5~7年的资金支持后自负盈亏。创新网络的概念源自德国“弗劳恩霍夫模式”，但美国国家制造业创新网络更倾向于“学术界（包括大学、社区学院）+企业”的模式。美国一开始计划自2012年开始，在10年内创建15家制造业创新研究所。2013年，奥巴马在国情咨文中，根据新的形势发展，又将此数字提升到了45家。截至2020年5月，美国联邦政府以行政命令的形式，启动并建成了15家研究所的建设工作，另外还有1家研究所仍在招募中（表2）。

2008年起，英国政府推出《高价值制造》战略，希冀本国制造业企业能够产出更多世界级的高附加值产品和服务，从而强化制造业在促进英国经济增长中的作用。2010年，作为对企业家Herman Maria Hauser《英国技术创新中心当前和未来的责任》报告的回应，英国政府开始施行弹射项目。

2011年10月起，英国技术战略委员会开始建设包括高价值制造弹射中心在内的弹射项目。截至2020年7月，该项目已建设了11家弹射中心（除高价值制造以外，另10家分别是近海可再生能源、交通系统、卫星应用、未来城市、数字化、细胞与基因疗法、精准医疗、能源系统、医药研发和复合半导体应用），起步阶段五年内政府的总投入为2亿英镑。在高价值制造弹射中心方面，截至2020年7月，已建立起7家分中心（表3）。其中，过程创新中心的运作模式与其他分中心有所不同，在格拉斯哥、牛顿艾克利夫、塞奇菲尔德、达林顿、威尔顿等地设有国家工业生物技术设施、国家生物制品制造中心、国家配方中心、石墨烯应用中心、国家医疗光子学中心和国家印刷电子中心等机构。

2.1 美国：组建跨部门的办公室开展协调

美国成立了由商务部、能源部、国防部、国家航空航天局、国家科学基金会等联邦机构以及制造业企业、高校等代表组成的先进制造国家计划办公室（挂靠在商务部国家标准与技术研究院）统筹管理各个研究所的遴选工作，以公开竞标的方式进行。由各部门技术专家组成的评审小组对筹建中的研究所进行竞争力评估，一般会在一年内对外公布中标团队。每家研究所将由一个非营利组织负责运行，并牵头组成相关的联盟，以促进行业企业、研究机构和政府机构之间的合作投资。每家研究所拥有一个独立的董事会负责研究所的运行，董事长一般来自重点企业，董事会成员则来自主要企业、研究机构等。

在弹射项目出台之前，英国一些地区已经建立起了一些技术创新中心。然而，这些中心并没有明确的发展目标，也没有发挥出推动科技成果产业化的作用。弹射项目启动之后，围绕有巨大市场潜力、英国具有一定实力的领域，英国陆续新建或改建了包括高价值制造在内的11个弹射中心。

作为国家层面推动创新发展的专业机构，英国创新机构Innovate UK负责弹射中心的建设与维护，其职能主要包括：制定发展愿景和立项评定标准；打造和维系正常运营的治理框架；监测和评估运行效能；推动各中心的高效合作并融入更大范围的创新系统等。弹射中心及其技术方向的选定主要取决于专家评估，并广泛征集学术界和产业界的意见与建议。

高价值制造弹射中心是以担保责任有限公司的形式建立，是独立于英国创新机构的法人实体。由企业领导的董事会负责日常管理，自身包含有行政管理团队。监督委员会由来自企业、研究理事会、商业创新与技能部、英国创新机构等的资深个人组成，同样由企业家担当主席。

3.1 联邦与非联邦资助并重，前者逐年减少

美国联邦政府给予每家制造业创新研究所的资助金额为0.7亿美元或以上，非联邦政府与其他机构则以不小于1:1的比例提供配套资助。研究所建设初期，以联邦政府投入为主；2~3年后，政府投入逐步减少，私营部门的资金逐渐增多；5~7年后，研究所通过会费、服务费、合同研究、产品试验等方式取得收入，实现自负盈亏。

2013年11月，美国国家先进制造办公室发布《国家制造业创新网络机构绩效评价标准草案》。该标准草案服务于多种目的，如对研究所绩效评价、机构为加强管理进行自我评价等。草案涉及的绩效评估指标涵盖了研究所的影响、工业价值、教育和劳动力发展、投资组合、财务状况和网络贡献等。

为了研究、解决与美国国家制造创新网络相关的知识产权问题，先进制造国家计划办公室成立知识产权小组，并于2013年11月发布基于绩效的知识产权相关指导草案，强调了相关重要问题，特别是制造研究所的可持续发展问题及其对相关产业的影响。该草案主要是依据投资项目相关的现有法令、管理实践以及联邦政策，基于绩效评价标准，对知识产权相关项目要素给出一些通用建议。

英国在弹射中心的资助模式方面，注重公共资金与企业资金之间的平衡。在起步阶段的3~5年，公共资金占主要部分；此后，弹射中心在如下三种资助来源之间实现平衡：1）长期性核心公共资金，主要用于基础设施建设、专业知识与技能开发，以及面向重大挑战的应用研发项目等；2）研发合同，一般是以公开竞争方式获得的企业资助；3）应用研发合作项目，一般是通过竞争方式争取得到，来自公共与私营部门。2011—2015年，来自政府部门的总经费约为2亿英镑。

英国高价值制造弹射中心在知识产权管理方面有以下三点指导原则：1）对于仅由核心资助完成工作：通过适当的许可、剥离衍生等形式向企业转移知识产权，并对基础性知识产权实行透明开放模式；2）对于联合资助的工作：公共资助的合作研究按照现有规定执行，对客户带来的知识产权实行保护；3）对于与企业的研发合同：依合同约定进行，并对客户带来的知识产权实行保护，允许继续使用背景知识产权。

2014年10月，美国总统科技顾问委员会下属的先进制造伙伴关系计划指导委员会发布《加速美国先进制造业》的报告。报告指出，实现创新、确保人才输送渠道、改善商业环境是振兴美国制造业的三大支柱。作为对该报告的回应，美国总统奥巴马宣布了一系列新的行政举措（表4），以强化美国制造业、鼓励创新，并继续采取措施，以使美国成为就业与投资的洼地。

4.2 英国：低税率、按需培养人才

英国在吸引制造业回流所出台的相关配套措施中，税收优惠是较为突出的一点。不管是G7还是G20范围内，英国的主要税率水平都是最低的。在人才培养方面，英国也建立了有效的职业教育体系。2014年，英国新建了7家由用人方主导的国家学院，并将其有机嵌入国家职业教育系统中。不过，国家学院的数量是有限的，只有那些用人方急需且真正发挥效力，需要国家层面介入的领域才会设立国家学院。这不仅有效扩大了职业技术教育的规模，还能为更多年轻人提供培训机会，进而为制造业输送更多的新鲜血液。

美国国防部、能源部和商务部等联合委托德勤会计事务所对“制造业美国”的实施效果开展第三方评估。评估工作持续了半年，2017年1月，德勤发布评估报告，认为制造业创新网络已经开始发挥作用，正在激励着美国研发创新。评估发现，“制造业美国”方案设计和主要举措有效、合理，并已取得阶段性成效，主要表现在以下四方面：项目设计紧贴美国实际需求；促进了技术创新与商业化；推动了制造业人力资源开发；构建了先进制造可持续生态系统。为进一步推动建设该网络，改进实施绩效，评估还提出了7项具体的改进建议，涉及为长期增长和可持续发展制定战略、持续聚焦美国国家层面的重大优先事项、尽量利用现有计划发展劳动力以及其他资源等。2019年9月，该网络发布的年报显示，各个研究所的成员数量不断增长，通过持续开展制造技术开发及技术转移转让、教育与劳动力培训等，在提高美国制造业竞争力方面取得了积极的进展及建设成效。

截至2020年7月，英国高价值制造弹射中心已建成7个分中心，拥有多个制造领域的技术创新和规模化能力，通过该计划的实施，英国制造业在研究与设计开发、品牌与市场、服务以及物流等方面均有不同程度的提升，而生产和装配等作为产业链低端环节则呈现降低趋势。高价值弹射中心发布的2018—2019年报显示，弹射中心有机嵌入了英国价值创造过程，并积极应对制造业挑战，如减少碳足迹、电池创新与电气化、低成本复合材料等，已成为英国制造业地位提升重要的推动力量。2018—2019年度合作研发与商业收入总额达到2.06亿英镑，较2017—2018年度增长了15.1%。评估显示，高价值制造弹射中心对英国制造业战略领导地位的贡献度很高，作为130余个工业与贸易集团的主要成员或支持者，并拥有近5000个工业客户，对制造业未来发展的洞悉使其在制造业发展进程中占有一席之地。

美英两国在实施制造业协同网络建设方面的一个鲜明特征就是，整合优势科研力量与资源，建立分散的区域性创新枢纽，进而将之组建成全国性创新网络，通过信息交流、知识共享，工业伙伴来发现技术转移的机遇。美国政府搭建了一个以商务部领衔，国防部、能源部等相关部门配合，大学和企业参与的执行框架。商务部牵头负责落实联邦政府的政策或者制定相关政策，各部门正在全力以赴地为复兴制造业创造条件和营造氛围，已经形成一个“全政府响应”的局面和行动。英国高价值制造弹射中心业务能力范围涵盖从基础原材料到高集成产品装配工艺等，创新型订单总额截至2019年3月已达到2.76亿英镑，彰显出企业界对弹射中心服务的强烈需求。

为推进中国制造历史性的转变，国务院组织编制并于2015年5月发布了《中国制造2025》，对我国制造业转型升级和跨越发展作了整体部署。《中国制造2025》选取了十大优势和战略产业作为突破点，力争2025年达到国际领先地位或国际先进水平。与之相配套地，重点领域技术路线图也陆续出台，为我国制造业的健康、快速发展提供全产业链、全方位的布局指引。当前，我国制造业规模不断扩大，已成为世界制造第一大国。然而，总体而言，我国制造业大而不强，建设制造强国任重道远。我国可借鉴美国和英国在建立制造业研究机构方面的做法，加强对先进制造业的政策扶持，推动我国制造业技术创新水平的不断提升。

1）重视国家顶层战略研究与咨询工作

政府应进一步重视科技发展大势研判的重要意义和价值，充分发挥院士等国士级人才在科学布局、方向选择和学术评议中的引领作用，明晰中国制造创新联盟网络的科技领域布局。

2）创建中国制造创新联盟网络，推动产学研协同创新

遴选我国先进制造领域急需突破的关键性重点方向，建立由有实力企业牵头，相关高校、研究所、各类型企业等参与的合作联盟。形成从点（重点方向）到线（全产业链、技术链）再到面（协同网络）的发展格局，促进科技创新人才要素、技术要素、资本要素的自由流动、融合发展。推动网络化专家资源、基础研究设施资源、项目资源等创新资源的管理，高效调动全国优势创新资源以解决急迫的“卡脖子”问题。

3）充分发挥不同主体的优势作用

科研院所（尤其是国立科研院所）作为关键核心技术攻关生力军和先锋队，应发挥高端研发资源聚集优势、原始创新能力优势，推动基础理论、研究前沿突破，充分发挥科技前瞻引领作用。企业应发挥市场优势、产业链核心优势、创新资源聚集优势，作为需求者、组织者和管理者在核心技术攻关中发挥主力军作用。

4）完善制造技术的人才保障

美国制造业创新研究所发挥着“教学工厂”和技术交流平台的作用，体现了美国一贯对创新人才培养的重视。我国要在先进制造领域取得新的技术突破，需重视创新型人才队伍建设，改革工程教育人才培养模式，创新高校与行业企业联合培养人才的机制，积极培育制造业创新文化。