聚焦 | 上海经验谈：从“多规合一”走向空间治理

来源：中国测绘学会

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上海作为超大城市，既受大城市病的困扰，也受资源环境承载能力制约，老大难问题亟待破题。

“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。”2017年习近平总书记在全国两会参加上海代表团审议时这样说。

在上海市规划和自然资源局局长徐毅松看来，国土空间治理是国家治理的重要组成部分，国土空间规划的编制实施过程就是国土空间治理的过程。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。

面对经济发展动能转换、资源环境约束收紧、文化品质有待提升、社会治理亟需创新等难题，上海以“多规合一”为抓手，以规划转型引领城市发展方式转型，走出了一条从“多规合一”到空间治理的新路。

从“技术合一”“政策合一”到“实施合一”

上海是全国率先探索与实践“多规合一”的城市之一。十年来，它走过了从“技术合一”“政策合一”到“实施合一”的三个阶段。

2008年~2013年，上海首先从“技术合一”开始探索。这一阶段，着重探索以“规划引领”落实“保护资源”和“保障发展”双重职能的路径。

具体来看，上海市以规土“一张图”为核心，以《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》为载体，开展基础底图、用地分类、编制标准、管控措施等技术层面的“两规合一”，消除“城规”“土规”差异图斑，“两规”共同划定形成集中建设区、产业区块、基本农田“三条控制线”，成为规划管理和土地管理的共同遵循。

2014年~2017年，上海开始探索“政策合一”。这一阶段着重对规划空间治理职能进行初步探索。

以“上海2035”总体规划编制为核心，上海同步开展土地利用“五量调控”——总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高。规划编制与政策调控互动互融，并通过“上海2035”总体规划成果予以固化和提升，以规划土地供给侧改革倒逼城市发展方式转型。

2018年“上海2035”总规批复之后，上海正式开始“实施合一”探索。这一阶段更加注重探索自然资源高质量利用、城市高效率运行、人民高品质生活。

在国家机构改革和“上海2035”总规批复的“双契机”下，上海局以总规实施为核心，以“两统一”职责为目标，进一步理顺内部职能运行体系，进一步发挥“多规合一”先发优势，探索实施层面内涵更为丰富的“多规合一、多审合一、多证合一”。

2017年12月15日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（2017-2035年）》。这一成果涵盖了主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划的核心内容，是省市级“多规合一”国土空间规划的早期探索，并开启了上海以规划转型引领城市发展方式转型的规划新纪元。

说到“上海2035”成果，徐毅松回顾了2014年5月6日召开的上海市第六次规划土地工作会议。当时，时任上海市委书记的韩正要求，上海要重点深入研究三方面问题，一是城市长远发展目标定位问题，二是人口、用地、生态等城市发展基础性要素约束问题，三是城市发展总体布局结构问题；要牢牢把握好三个关系，即当前现状和长远发展的关系、生产与生活的关系、守牢底线和留够空间的关系。

正是在对各种要素、各种关系的综合研究和考量下，历经三年多的编制，“上海2035”应运而生，其特点主要表现在四个方面。

突出“底线约束、内涵发展、弹性适应”。“上海2035”提出至2035年规划建设用地总规模由3226平方公里减至3200平方公里，在确保耕地保护任务前提下，生态用地只增不减。同时，谋划“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。面向区域，以都市圈全面承载国家重要战略和要求，突出同城效应，开展多维度区域协同治理，创新区域治理机制；立足市域，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，促进城镇圈内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享；关注社区，以15分钟生活圈作为社会治理和社区公共资源配置的基本单元。强化土地用途分区和空间管制，将绿、林、田、水、湿等生态基底作为限制和控制类要素反向约束空间无序发展。

突出“以人民为中心”价值取向。在规划愿景上，“上海2035”提出建设卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展目标。在实施策略上，通过打造“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的15分钟社区生活圈，开展社区细胞源头治理，构建功能复合的公共活动网络。邀请37个研究团队开展战略研究，聘请不同领域的30余名决策咨询专家、人大代表、政协委员等全程把关，成立“公众参与咨询团”，开展多场市民论坛活动。

突出规划公共政策属性。构建“目标（指标）—策略—机制”串联的逻辑框架。通过6类共69项指标，对目标愿景进行分解和考量，在不同空间层次规划中进行传导落实，形成规划编制、实施、维护的动态机制，推动城市治理体系变革。形成“1+3+1”的战略引领、结构控制和实施管控成果体系。“1”为“规划报告”，是在战略性层面上指导城市空间发展的纲领性文件；“3”包括分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲；在“1+3”成果基础上，进一步精简和提炼形成“规划文本图集”。充分发挥各委办局的主动性和积极性，会同全市22个委办局开展专项规划研究，涵盖产业经济、人口社区、综合交通、城市安全等10个重点板块，强化专业技术支撑，为“多规合一”奠定扎实基础。

突出国土空间智慧治理。统筹整合上海市人口、经济、房屋、土地等基础数据，统筹整合城市发展战略数据平台、地理信息公共服务平台、地质资源环境数据库、城建档案数据库，建立以空间落地为特色、服务上海城市发展要求和宏观决策的战略数据平台。构建城市运行体征指标数据库和监测体系，激活数据空间治理价值，有效助推智慧城市建设。

“由注重经济功能向注重‘以人民为中心’转变，由外延发展型向内生增长型转变，由愿景型终极目标向底线型过程控制转变，由规定性技术文件向战略性空间政策转变，上海以自然资源管理和国土空间规划方式转型,促进城市发展方式、社会治理方式和政府工作方式转型。”徐毅松说。

“加、减、乘、除”推动“多规合一”实施

“上海2035”总体规划经国务院正式批复之后，上海便开始了紧锣密鼓的部署实施。今年2月20日，上海市委、市政府召开第七次规划土地工作会议，从“加、减、乘、除”四个方面指导推进超大城市“多规合一”实践。

加：全域、全过程、全要素空间治理。都市+区域。针对城乡发展存在的不协调不平衡问题，上海在郊野地区按照镇总规划定的一个或多个村庄编制实用性村庄规划，统筹考虑减量化、生态环境、耕地保护、产业发展、人口布局、公共服务等要求，深化乡村地区全地类用途管制和空间布局优化，实现乡村地区详细规划层次上的“多规合一”。

刚性+弹性。刚性约束方面，明确生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界的刚性作用。适度弹性方面，应对项目实施中的不确定性，加强城镇开发边界外用途管制，允许城镇开发边界外的交通市政基础设施、特殊用地、乡村公益设施、旷地型设施，依据详细规划使用市级或区级建设用地机动指标。为了应对未来发展中的不确定性，在城镇开发边界内实施空间留白，在30平方公里城市开发边界内划定约200 平方公里战略预留区。

要素+品质。“文化是城市灵魂。”在以“三线”统筹的基础上，上海划定了其特有的“第四线”——文化保护控制线。同时，将城市设计理念和方法贯穿规划编制和管理全过程，将城市设计成果纳入各层次规划中，细化管控要求，通讨附加图则实现法定化，全面提升城市空间品质和城市活力。

减：以用定减、以减定增。在总量层面，立足国土空间“总量锁定、结构优化、效益提升”的要求，确定城镇开发边界外低效建设用地减量的规模布局和时序安排。在增量层面，减量化被列为专项用地计划，与新增计划下达使用情况挂钩，建立建设用地空间流量管理体系。

乘：放大规划、土地政策联动乘数效应。上海将规划目标和治理目标融合，放大空间规划与实施政策联动的乘数效应。在规划上更加注重对空间资源整理的同时，配套设计了系列实施性政策工具包并将空间政策不断融入规划编制和实施过程。以土地出让合同为平台，实行土地全生命周期管理，推进提升城市功能、优化空间品质、凸显土地价值。引导存量低效产业用地退出、低效零星工业用地、差别化的容积率转移和奖励、实行土地出让前研判评估鼓励土地混合利用、开发商自持部分物业。

除：“刀刃向内”的革命性流程再造。2018年以来，上海着力加强顶层制度设计，在减环节、提效率的基础上，为行政审批制度改革做“除法”，全面推进“刀刃向内”的革命性流程再造。在理顺内部职能方面，实现规划资源服务“一门进、一门出、一门清”。全面构建科学便捷高效的工程建设项目审批和管理体系，在建设“多规合一业务协同平台”上，一方面实现“一张蓝图”应用，使各级各类空间规划在统一数据标准、统一坐标体系基础上落地化管理，形成动态更新的空间数据库，并实现向各相关部门的开放共享；另一方面，实现项目实施库管理，在平台上通过协调各管理部门之间的管控要求，推进业务协同，主动向建设单位提供技术指导和提前咨询，实现“一次征询做全建设条件、一家牵头做深设计方案”，促进项目的前期协调和成熟稳定，催化项目储备生成。

“我们的目标是将上海建设成为令人向往的未来城市，建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市始终是有温度的。”徐毅松表示，新时期上海将按照国土空间规划“自然生态、经济生态、社会生态、人文生态”一体的空间治理思维，在生态空间自然资源“多规合一”方面继续探索，让城市既要见土，还要见城，更要见人，以国土空间源头治理推动城市高质量发展，引导人民高品质生活。

来源：中国自然资源报

作者：焦思颖

原标题：从“多规合一”走向空间治理，上海是这样做的！