2020年10月份人大复印报刊资料全文转载段占朝助理研究员、刘长秋研究员《保障视野下党内法规制度执行力提升路径 》一文

来源：上海社会科学院法学研究所

来源：本文发表于《决策与信息》2020年第6期，2020年10月份人大复印报刊资料全文转载

作者简介：段占朝，上海社会科学院法学研究所助理研究员，党内法规研究中心秘书长；刘长秋，上海社会科学院法学研究所研究员，党内法规研究中心主任

[摘    要] 党内法规制度执行力是全面从严治党以及制度治党的关键所在，是党的治理体系和治理能力现代化的重要体现，是党内法规制度建设的重中之重。影响党内法规制度执行力提升的因素很多，其中保障制度的完善是重要方面。因此，提升党内法规制度执行力需要大力加强保障制度建设。只有全面落实执行责任制，加强党内监督、群众监督、新闻舆论监督，严格执纪问责，才能确保党内法规制度执行力得到提升。

[关键词] 党内法规制度执行力；保障体系；执行责任制；执行监督；执纪问责

[中图分类号] D262  [文献标识码] Ａ  [文章编号] 1002-8129（2020）06-0005-12

党内法规制度执行力关乎党内法规的生命力，关乎党内法规的尊严和权威。虽然，党内法规制度执行力一直受到中国共产党的高度重视，尤其是党的十八大以来有了长足进步，但依然存在一些亟待解决的问题。例如，一些地方和部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，产生“破窗效应”，有规不依、执规不严、违规不究等问题尚未得到根本解决[1]。这些问题的解决已经成为当前党内法规制度建设的当务之急和重中之重。造成党内法规制度执行力不足的原因很多，有思想建设上的也有制度建设上的，如党内法规体系的问题、执行主体的问题等，而党内法规制度执行的保障制度方面的问题是其重要影响因素之一。梳理党内法规制度执行保障制度方面的问题和形成原因，挖掘问题的实质，找出提高党内法规制度执行力的应对之策，对进一步提升党内法规制度执行力具有重要的理论和实践意义。

一、执行保障制度体系：责任制度、发现机制和惩戒机制

党内法规制度执行的保障制度由责任设立、发现机制和惩戒机制三部分构成，三个部分相互作用、相互影响，从而形成完整的执行保障制度体系。

（一）执行责任制：执行保障制度的基础性制度

《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，党内法规制度体系建设的一个原则是，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，两个导向是：目标导向和问题导向。影响党内法规制度执行力的两个关键因素是执行主体和执行行为，执行保障制度就是要对这两个关键因素进行规制，管住人又管住行为。规制的形式首要就是为执行主体设定责任，为执行行为设定原则，给执行主体的不作为、乱作为设立需要承担的法规后果。执行责任制就是循着这样一个实践逻辑展开的，它也是坚持问题导向、解决责任主体不清问题的制度安排。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）在制定实施党内法规建设实践的条规上肯定了这一逻辑，而且，“建立执规责任制是破解当前党内法规‘执行难’问题的关键一招”[1]。

　　执行责任制是党内法规对法治理念的借鉴。“法律责任”制度是法律的一项重要制度，是法律得以实施的重要保障。法律责任是指行为人对其违法行为所应承担的具有强制性的、法律上的责任。法律责任是法律秩序的重要保障手段之一。作为具有党内“法律”属性的党内法规，应当借鉴成熟的法律制度，其制度安排中应当给予“党规责任”应有的地位，党内法规制度执行主体的责任应特别予以强调，毕竟党内法规制度的执行、党内法规制度的权威和尊严，都在执行主体的手中。

　　执行责任制是党内法规制度执行的“轨道”和“紧箍咒”。党内法规制度执行主体需要在“党规责任”划定的范围内严格公正依规执行，不得脱离责任“轨道”，否则将遭致被纪律处分（纪律处理）或被问责的后果。执行责任制是“紧箍咒”， 一方面对执行主体起到震慑作用，一方面在执行主体违纪或失职失责时，成为惩戒或执纪问责的依据。因此，执行责任制度是党内法规制度执行的纪律和规矩，是执行保障制度的基石。

（二）监督制度：执行保障制度的发现机制

执行责任制度为党内法规制度执行主体设置了“轨道”和“紧箍咒”， 但执行主体是否会心存侥幸地敢于冒着被惩戒的风险去违纪违规或者失职失责，执行责任制度还不具备对此予以窥察的功能，这需要靠发现制度和发现机制才能实现。这一制度或机制就是党内法规制度执行的监督制度，它是党内法规制度执行保障体系的重要组成部分。

监督制度是现代法治的重要内容，是治理现代化的重要制度保障，是党内法规制度建设的核心内容之一。中国共产党自成立至今历来重视党的监督制度建设，“迈向新时代的中国特色社会主义建设更加注重党内监督的执行成效，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党和制度建党相结合，将党内监督提升到全面从严治党的战略层面，通过重建政治生态深化党内监督实践，围绕党的建设目标以及中心任务开展党内监督，抓住从严治党这个党内法规制度体系的主线逻辑，注重抓好各级领导干部这一‘关键少数’，全方面推进党内监督向纵深发展”[2]。

　　党内法规制度执行的监督制度分为党内监督制度和党外监督制度。党内监督制度是共产党保持和发展党的先进性、纯洁性的重要制度安排，是党要管党、制度治党的重要保证和抓手，是建设强有力的党内法规制度建设保障体系的重要构件。党内监督是共产党的自我监督。然而，根据现代治理理论，小到个人、组织，大到一个政党，光靠自律是不够的，只有注重他律的制度设计才能实现有效限制和约束。对于党内法规制度的执行，同样不能仅靠自律性的党内监督制度来提升其执行力，还需要建立、完善党外监督制度。只有党内监督和党外监督内外结合、同向发力，才能及时、有效地发现党内法规制度执行中的违纪违规和失职失责行为。

（三）执纪问责制度：执行保障制度的惩戒机制

惩戒机制是党内法规的最后一道防线，是党内法规制度建设保障体系的重中之重，是党内法规制度执行保障的关键内容。党内法规制度执行保障制度的惩戒机制是执纪问责制度，执纪问责制度是否健全，是否得到严格执行，从根本上决定了党内法规制度执行的力度和效果。执纪问责越严，党内法规制度执行主体在执行时就越敢于担当，越严格公正规范，党内法规的目标和精神就越容易实现。

所有违纪违规和失职失责行为都应当受到纪律处分（纪律处理）或问责，执规违规行为也不例外。执行责任制不是“稻草人”，监督不能流于形式，关键是靠执纪问责予以强化和明示。但惩戒是执纪问责的手段而不是目的，其目的在于“惩前毖后、治病救人”，这一原则在执纪问责时务必要坚持。党的十八大以来，执纪问责的力度空前，震慑作用凸显，体现了监督执纪无禁区、零容忍、全覆盖、越来越严的总体特征[3]。但违反“八项规定”的行为仍屡禁不止，这启示我们，对违反“八项规定”行为的治理只有开始没有结束，今后应将该制度经常化，将其作为日常执纪工作的重点常抓不懈，同时，全方位、全覆盖、全天候的违纪问责力度应不断加码。执纪问责的目的是通过惩戒党内不法行为维护党内法规权威、发展党的先进性和纯洁性，从其目的可以发现，执纪问责兼具目标导向和问题导向，在执纪问责中应不断强化问题针对，及时发现问题、有效解决问题，从而实现党的治理体系和治理能力现代化、实现党长期执政的战略目标和服务人民的伟大事业。

二、制度保障存在的问题

党内法规制度执行的保障制度或机制还存在一些问题，主要表现在以下四个方面。

（一）执行责任制尚未得到全面落实

有些地方、有些部门、有些单位和一些党员领导干部还没有提高全面落实《执行责任制规定》的认识，不能依规、严肃、公正、规范执规，使得有的党员领导干部或党组织的违规行为还没有受到或及时受到纪律处分（纪律处理）和追责。不少地方存在着责任制分解不够明确具体、落实制度和机制缺乏、督促制度和机制缺失、整改制度缺失或形同虚设、考核过程形式化、考核结果无用化、责任评价和考核结果“两张皮”、责任追究不力等问题。

（二）党内法规制度执行的党内监督效果不够理想

党内法规明确了党内监督体系的构成。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）第九条规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”根据该条规定，党内监督体系由五大监督主体或监督形式构成，即党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督。《执行责任制规定》也对这五种监督主体或监督形式在监督内容、监督责任等方面予以了进一步明确，增强了党内监督的可操作性和可归责性。根据现行党内法规关于党内监督的制度规定，党内监督的制度安排已臻完善，党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式、监督工作制度、监督机制等重要问题都有了明确规定。

但是，党内法规制度执行的党内监督还存在着一些问题，主要是监督的效能有待提高。具体表现为：党内监督五种形式尚没有形成制度合力，监督力量不够强大，监督效果不够理想；作为发现机制的重要组成部分，党内日常监督没有成为向执纪问责主体提供线索的主力军，反而60%以上的线索来自巡视①；党内监督主体的工作能力和水平有待提高；对“一把手”缺乏有效监督手段，甚至出现“塌方式”腐败；集体腐败窝案时有发生；监督时发现问题后，却忽视对问题的整改；党内监督还“存在着监督方式单一问题，缺乏对党内法规执行的定期督查和专项督查等方式，由于单一的监督方式无法与监督的职能、范围相适应，不利于党内法规的有效执行”[2]。

（三）群众监督和新闻监督乏力，民主党派监督不够有力

党内监督建立了自上而下的高压监督、自下而上的民主监督、横向的多元化主体监督体系。虽然这样纵横交错的党内监督体系比较完备，对于党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高具有重要的制度意义，对于提高党内法规制度执行力具有重要的保障作用，但是他律性的党外监督对于提升党内法规制度执行力也具有党内监督不可替代的意义和作用。

《执行责任制规定》第十四条明确规定了党内法规制度执行的党外监督主体包含了群众监督、新闻媒体监督。但这两种外部监督形式尚没有发挥应有的监督作用，存在监督乏力的问题。具体而言，人民群众和工青妇等社会团体的力量分散，其监督意见在形成有影响的社会舆论前，往往不被监督主体重视甚至忽视。新闻媒体往往受到多种原因的钳制，有时难以起到有效的监督作用。民主党派对党内法规制度执行的监督也存在缺位现象。

（四）执纪问责不够及时，问题针对尚有缺陷

执纪问责制度是执行党内法规制度的重要保障。党内法规制度是否能够受到遵守和执行，党内法规执行责任制度是否能够被落实，党内监督制度是否能够发挥效力，关键是看能否依规严格执纪问责。执纪问责制度是一把“利剑”、一口“铡刀”，是党内法规制度执行力的重要保障。建立党内法规执纪问责制度的主要目的是，通过执纪问责，促使各级党组织和全体党员自觉遵守党内法规，严格执行党内法规，积极维护党内法规，为提升党内法规制度执行力提供制度保障[4]。

执纪问责不够及时的问题应予关注。受到党内法规纪律处分、纪律处理和追责的人或事，有时候由于不够及时，不能达到应有的惩戒和教育意义。教育千次，要求千次，不如问责一次。现实中，一些制度之所以不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处，对违反制度的行为缺少应有的惩戒[5]，对待盛行的、普遍的软抵抗执行问题，执纪问责还欠缺特殊手段。例如，当前形式主义和官僚主义问题严重，而在党内法规制度执行中，执纪问责主体对此办法不多，没有有效地遏制住这种歪风邪气。尤其对于特别领域的严重问题的专项斗争，有些地方的执纪问责主体不仅缺乏“一查到底、绝不姑息”的勇气和担当，而且还把这种专项斗争看成是一场“运动”，结果“拔出萝卜”却没有“带出泥”，这种“一阵风”的、运动式的执纪问责危害更大，会让群众丧失对党和国家的信任。

三、党内法规制度执行保障上的问题成因

党内法规党内监督体系不健全，党外群众监督和新闻舆论监督不能充分发挥作用，执行责任制度有待落实，执纪问责压力机制尚未发挥应有的传导作用，这些都是执行保障制度问题的形成原因。

（一）执行责任意识没有从根本上得到增强

《执行责任制规定》的制定实施解决了长期以来执行责任主体不明、追责缺乏依据的问题，可归责问题的解决弥补了执行责任制度的空白，但《执行责任制规定》的落实还需要解决执行主体意识的问题，只有执行主体执行意识得到了增强，才能增强执行的主动性、自觉性、能动性，才能从根本上提升党内法规制度执行力。当前，执行主体的责任意识还没有增强，主要有两方面的原因：

第一，主观上缺乏对执行责任制的政治认同。传统文化中，普遍存在着“重权利、轻义务”思想，公权力部门也普遍存在着“重权力、轻责任”的权力观。有的党内法规制度执行主体受到“权力至上”而责任卑位的思想影响，把权力行使到边界，使权力最大化，甚至追求权力不受约束、不受控制。而与执行权力对等的执行责任，则被执行主体抛掷脑后。虽然《执行责任制规定》为执行主体设置了执行责任，但执行责任制还没有内化于心。对有的执行责任主体而言，对该法的了解还很肤浅，缺乏对执行责任制的政治认同，缺乏党性宗旨至上的政治意识，缺乏勇于承担责任的政治担当。

第二，客观上责任意识淡薄的文化惯性作祟。有关责任意识的传统文化是推行和强化执行责任制的外部环境。传统文化中的精华居多，但不良因素不容忽视，导致在社会、政治生活中，责任意识普遍缺失，人们对有法不依、执法不严、违法不究的现象从痛心疾首到司空见惯、习以为常以至于麻木不仁，违反责任时相互推托，导致在某些情况下制度和责任形同虚设。在这种“责任虚置”的社会氛围里，虽然个人应负的责任不予追究，但大家的利益却遭受了损害，于是大家都成为“责任虚置”的牺牲品，又都是“责任虚置”的加害者。“责任虚置”在党内法规制度执行中的表现是，无视执行责任制规定，不遵守《执行责任制规定》第十一条的执行要求，对待执行责任缺乏政治担当，主要表现为不执行、乱执行、形式化执行、官僚化执行，从而构成《执行责任制规定》第十六条的责任情形。这种落后的执行文化是有惯性的，改变执行文化惯性、提高执行责任意识不可能一蹴而就。这种责任意识淡薄的执行文化惯性势必妨碍执行责任制的落实。

（二）党内法规制度执行的党内监督较为乏力，执行效能有待提高

党内法规虽然明确了党内监督体系的构成，但党内监督体系尚未充分发挥效能，监督制度、监督机制也还不够完善，监督结果运用不够严格。党内监督制度在实际运作上乏力，导致党内监督效果不尽理想。就法律体系构建方面来说，张文显教授认为：“法律体系的形成并不意味着法律体系内部的结构完备，更不意味着法律体系内在质量完美和切实管用。”[6]这种观点同样适用于构建党内法规党内监督体系。虽然党内法规提出了党内监督体系的构成，但还没有形成党内监督体系，更不用说党内监督体系内部的结构完备、监督制度完美和切实管用。

具体而言，党内监督上的问题成因主要是：监督主体不明确，或缺少党内法规制度执行的督查机构和专职人员；监督制度不健全，监督机制不科学，没有客观的评价标准，也缺少对监督结果的运用；监督方式单一，平级监督和自下而上的监督成效甚微，特别是对“一把手”的监督方式乏善可陈；监督阶段不完整，对党内法规制度执行的事前监督预防机制不健全，很多监督检查基本都是办理违规违纪案件，常态化、制度化的事前监督预防机制尚不健全[7]；党内监督的信息传递方式呈现出从中央到地方再到基层和从基层到地方再到中央的线性特征，这使得监督信息难以通过其他渠道得到印证，容易导致信息传递过程中的扭曲和失真[8]；对市县的巡察制度尚未全覆盖，对市县的巡察制度尚未如巡视制度那样发挥应有的作用；对监督发现问题的纠正和整改刚性约束不足，发现问题、纠正偏差的机制尚未完全建立[9]。

（三）群众监督缺乏合力，新闻监督没摆正位置，民主党派监督较为缺失

形成党外监督问题的原因主要是群众监督渠道不畅、缺乏合力，新闻舆论监督没有摆正位置，民主党派的监督地位不明确。

就群众监督来说，虽然纪检监察机关公布了群众举报热线，并开通了举报的网站，然而，有的热线和网站却形同虚设，有关部门对群众举报的信息置之不理，举报的群众往往收不到处理的反馈信息。

就新闻监督来说，新闻监督本是新闻媒体针对执行主体的违法违纪或失职失责行为，通过报道进行曝光和揭露，以达到对其进行制约的目的。新闻监督一般也称作“新闻舆论监督”或“舆论监督”，原因就在于新闻监督是依靠新闻报道形成社会舆论，从而形成社会压力，迫使执行主体主动纠正错误行为，或为执纪问责主体提供惩戒线索。如果新闻媒体没有起到通过舆论监督约束和预防不法行为发生的作用，这就偏离了新闻监督的主要目的。从执行主体和执纪问责主体角度来看，有的党员领导干部和党组织对新闻监督不够重视，甚至持敌视态度，在工作中千方百计为舆论监督设置重重障碍，甚至打击报复，这也是新闻监督不敢主动而为的一个重要原因之一。

各民主党派具有监督的主体地位和价值，应该充分发挥其不同于一般群众监督的独特监督功能，充分发挥参政议政的积极作用。

（四）执纪问责压力传导机制没有充分发挥作用

执行责任制和执纪问责制度是党内法规制度中的压力传导机制。自觉、主动、依规执规是一种理想状态，如果能够实现当然是好事，这也就不需要借助他律型的、具有强制力的责任追究制度予以保障。现实中，依规执规还不尽如人意，还需要靠强制力保障实施。责任追究制度是党内法规制度执行的强制因素，是保障党内法规制度执行的压力传导机制。如果这种压力传导机制运行得好，可以反过来有效地促进执规主体依规执规，从而提高党内法规制度执行力。

虽然执纪问责制度相较责任制度已比较完善，但执纪问责的压力传导机制依然没有充分发挥作用。主要原因有：部分执纪问责主体还有懒政思想存在，对监督举报线索有时充耳不闻，不到问题严重到形成负面社会舆论时不采取任何措施；部分执纪问责主体还缺乏系统性、科学性开展执纪问责工作的能力，对执行责任制的要求和执纪问责原则缺乏深入领会、精准施策，对执规主体重惩戒轻教育，小的问题出现时听之任之，致使小问题演化成大腐败，然后惩处了之，没有起到“惩前毖后、治病救人”的效果；部分执纪问责主体对形式主义和官僚主义行为问责力度不够，不能有效解决问题顽疾，致使形式主义和官僚主义愈演愈烈，甚至成为党内法规制度执行的重灾区。

四、完善党内法规制度执行的保障制度，提升保障制度的有效性和及时性　要大力完善党内法规制度执行的各项保障制度，从根本上促进党内法规制度执行力，具体而言，主要包括以下四方面内容。

（一）党内法规制度执行责任制落实路径：提升政治意识，净化社会环境

提高党内法规制度执行力务必先落实执行责任制。执行责任制是党内法规制度执行保障体系的基石，根据《执行责任制规定》的要求，全面落实执规责任制，完善分层分级的执规责任体系，作出可量化、可考核、可追责的刚性规定，能够有力督促各级党组织和党员领导干部严格履行执规责任，形成全党上下一起抓执行的良好局面，从根本上破解党内法规“执行难”问题，为推动全面从严治党向纵深发展提供坚强制度保障[1]。落实执行责任制需要提升执行主体的政治意识，净化执行环境。

1. 严格落实执行责任制度，首先要增强政治意识。落实执行责任制度，离不开执行主体责任意识的增强。为此，要破除“重权力、轻责任”的传统权力观，加强责任意识培养，增强党性宗旨意识，以法治思维和法治方式开展执行工作。

首先，执行党内法规制度是履行政治责任和政治义务的政治使命。党内法规的第一属性是政治性，法律规范性是第二属性。因此，执行党内法规制度就是在履行自己的政治责任或政治义务。执规是一项政治责任，这在《执行责任制规定》第二条予以了庄严宣告：各级党组织和党员领导干部必须增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。执行主体必须提高政治站位，切实提高责任担当意识。为此，不断创新学习方式，通过政治学习、政治培训、政治轮训等方式，提升执行主体的政治素养、政治能力、政治意识和政治使命。

其次，执行党内法规制度是实现党内法规制度生命力的必然要求。习近平总书记指出，制度的生命力在于执行[6]。党内法规制度如果不付诸执行，就丧失了存在的价值。制度的规范、约束、引领及激励等功能作用最终只有通过执规的实践才能发挥出来并得到检验[10]。依法严格公正执行党内法规，不断提升党内法规制度的执行力，有利于制度治党的全面性、从严性和根本性要求的实现；有利于凝聚全党意志，使党的路线、方针和政策得到贯彻落实；有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家[11]。因此，要正确认识执行党内法规制度的重要意义，端正执规态度，才能不断提高党内法规制度执行力。

再次，执行党内法规制度是全面从严治党、制度治党的应有之义。全面从严治党，关键在全面执行党内法规制度。习近平总书记指出，如果制定出来的党内法规制度得不到执行，比没有制度还可怕。执行党内法规制度，是党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度建设的重要内容，通过党内法规制度的执行，使得党内法规制度的严肃性和权威性得到维护，从而实现党内法规制度管党治党、全面从严治党的制度作用，保持和发展党的先进性和纯洁性。

2. 落实执行责任制度，也离不开执行文化环境的重塑。我国在构建人类命运共同体的语境下提出了文化自信和社会主义核心价值观，并提出在推进治理体系和治理能力现代化过程中加强和践行社会主义核心价值观，培育和提升文化自信。那么，在培养和提升党内法规制度执行主体的执行能力时，应特别着重强调优秀的传统文化教育和社会主义核心价值观的融会贯通，批判、摈弃传统文化的糟粕。一方面，要对那些崇尚潜规则之类的不健康的社会文化心理支配下的执规行为依规进行严厉惩戒，对那些不担当、不作为、乱作为的违纪者和失职失责者及时予以执纪问责，通过惩戒教育全体党员和各级党组织敢于担当，敢于严格公正规范执规。另一方面，加强社会主义核心价值观教育，使执行主体牢固树立平等、公正、法治等价值观，培育或重新构建健康的社会文化心理，形成敢于担当、严格公正、规范执规的良好社会文化和执规心理。

（二）提升党内监督效能，强化监督结果运用

充分发挥党内监督的功能和作用，关键是提升监督效能，主要从以下几方面入手。

1. 提高监督者的政治素养，加强对监督者的监督。深入贯彻落实《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》（以下简称《督促检查工作意见》）精神，建设一支对党忠诚、敢于担当、业务精湛、作风扎实的党内监督干部队伍。为此，加强对监督者的政治和技能培训，可以采取定期培训和专项培训相结合的方式，使培训机制制度化、规范化、经常化，通过政治和技能培训增强监督者对党忠诚、敢于担当的政治意识。同时，通过培训、学习不断提高监督者的工作能力和水平，提升监督的科学化、规范化、精准化，从而提高监督效能。要加强对监督者的监督。建立科学的监督效能评价机制，特别要增加监督的实效和群众的感受两方面的分值比重，主要通过监督的实效和群众的感受评价监督效能，并将评价结果应用到对监督主体的考核当中。对那些监督不力、人民群众反映强烈的问题，不仅要依法惩治违纪违规和失职失责的党员领导干部，同时对负有监督职责的人员予以严惩。

2. 狠抓关键少数，严查整改落实。“紧紧扭住权力运行这个核心，抓住领导干部这个重点。用监督制度的刚性保障党内法规的落实”[12]。约束和控制权力是法治的精髓，党内监督关键是监督好权力的运行，使其在法治的轨道上运行。“群羊效应”启示我们管好作为“领头羊”的“一把手”，会起到事半功倍的监督效果。“塌方式”的窝案大都是因为“一把手”腐败或违纪违规、失职失责引起骨牌效应的腐败，这是党内监督的反面案例。因此，党内监督关键是敢抓、狠抓、严抓 “关键少数”，督促党员领导干部学会、习惯并坚持运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题，按制度规范和工作程序、工作纪律依法依规开展工作，确保党内法规制度执行责任落到实处。值得一提的是，监督关键少数并不等于放任其他责任主体违纪违规、失职失责，监督执纪问责无例外。

严肃查处问题整改落实不力的责任人和监督者。管人管事是党内监督的两个重要方面，“抓关键少数”是管人的问题，“抓好整改”是管事的问题。《督促检查工作意见》规定了督促检查工作“既督任务、督进度、督成效，又查认识、查责任、查作风”的要求。但现实中，有的问题单位对整改要求落实不力，有的不予理睬，有的应付了事，有的整改不到位。对于整改落实不力的单位，按照《执行责任制规定》和《纪律处分条例》《问责条例》等依规追究所有责任主体的责任。而对于一些监督者，把整改当成儿戏，不管整改效果，往往是提出整改问题了事，问题单位是否整改，整改是否符合要求，监督者对此没有后续的监督措施。既不监督整改，也不对责任人予以查处。这种对党、对人民、对工作严重不负责任的监督者，应当受到严肃问责。

3. 加强专项绩效评估，强化监督结果运用。监督的目的是发现并解决问题，通过监督发现的问题，无论违纪违规者和失职失责者是谁，都要依法进行执纪问责，加强监督结果的运用，充分发挥监督的作用和效力。既要应用到组织人事考核当中，又要应用到绩效考核当中，还要强化对特殊事项的专项考核。如在2019年底、2020年初的抗疫斗争中，要对党员领导干部抗疫的表现和效能进行专项评价，并依规予以惩戒，同时对那些“关键时刻冲得上去、危难关头豁得出来”，能够起到模范带头作用的优秀党员，更要给予各种方式的奖励，包括提拔。尤其是要抓好对领导干部的监督检查，把贯彻执行党内法规作为考核合格干部的必备条件，并纳入责任考核，作为领导干部年度考核评定、提拔和评先评优的重要条件，并及时公开通报考核结果[7]。

4. 加快覆盖基层巡察制度，强化事前监督。发挥巡视制度在党内监督中的特殊制度作用，进一步延伸并加快覆盖对基层的巡察制度，强化事前监督，增强党内监督的预防性和及时性。

首先，进一步延伸并加快落实对基层的巡察制度，加强对基层执行党内法规制度的监督和治理。“巡视是全面从严治党的利剑，是加强党内监督的战略性制度安排，是具有中国特色的民主监督制度”[13]。党章和《党内监督条例》都对巡视制度作出了规定。党的十八大以来，在党中央坚强领导下，巡视监督尊崇党章，从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，到聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党，发挥了利剑作用，已成为党中央的“千里眼”“顺风耳”“侦察兵”。如今，巡视监督已发展成为党内监督的最有效形式，这项党内监督形式应当在今后的党内监督中进一步得到强化，并使之常态化。在强化中央和省市区巡视监督的同时，应大力推进巡视监督全覆盖，推动巡视监督向基层延伸，建立和完善市县巡察制度。作为一项成熟的党内监督制度形式，巡视监督的成功经验具有可复制性，应向基层进行延伸。为此，《党内监督条例》第十九条规定，省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。今后，在总结十八大以来市县巡察工作探索经验的基础上，深入贯彻《关于市县党委建立巡察制度的意见》，做好巡视巡察工作一体化谋划，通过示范传导、制度传导、检查传导，推动巡视工作向市、县延伸，补齐基层党内监督的短板，加快形成上下联动、同频共振的工作态势。在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度，打通全面从严治党“最后一公里”。“促进巡视巡察的有机联动，提升巡视巡察整体效能，须树立整体性治理思维，坚持巡视示范带动巡察,从加强巡视巡察主体联动、优化联动方式、重视联动过程管理等多个方面着力”[14]。不断完善巡视巡察制度，进一步促进巡视巡察目标精准化、巡视巡察主体常态化、巡视巡察对象具体化、巡视巡察内容系统化、巡视巡察程序制度化[15]，提升党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的现代政党品质。

其次，强化事前监督，提高监督的及时性和预防性。要充分发挥党内法规监督制度的刚性约束，务必要做到全阶段监督，将监督关口前移，建立事前监督机制，完善事中检查机制，加强事后巡视巡察机制，提升保障制度的及时性。对保障制度的设计进行认真的反思和检查，对制度执行进行实时监督和管理[16]。要保证信息传递的全面性、可信性、连续性、时效性，需要建立一套党内法规监督信息管理机制[8]。强化事前监督，目的是增强监督的预防性。监督的目的虽然有为了及时发现问题并及时惩戒违规行为的因素；但更重要的是为了防患于未然，通过监督及时纠正违规行为。所以，建立并推行事前监督机制，各级党委要切实把纪律和规矩挺在前面，用党纪党法约束、规范党员领导干部和其他党员的思想、行为、作风，用“红线意识”“底线意识”给全党划出一道“警戒线”[17]，使党员领导干部和各级党组织严守党的纪律和规矩，防微杜渐。

（三）发挥群众监督和新闻监督范围广的优势，强化民主监督的组织优势

党内监督和党外监督的根本出发点都是为了发现违纪和失职失责行为，严格执纪问责，维护党内法规的严肃性和权威性，二者目标一致。党内法规制度执行力需要来自党外的监督，没有外部监督，党的自我监督和约束就会弱化。对党内法规制度执行的监督要形成全方位、无死角的监督态势，以便及时发现违纪和失职失责的行为，并对之予以纠正或依法施以纪律处分或问责。通过监督制度的震慑力，一方面惩戒了违纪和失职失责的行为，另一方面教育了其他党员和党组织，从而可以有效地保障、促进和提升党内法规制度的执行力。为此，要充分发挥群众监督范围广和新闻舆论监督影响大的优势，加强民主党派主动监督、积极监督，形成党内监督和党外群众监督、舆论监督、民主党派监督、司法监督、国家机关监督的制度合力，提升监督效能，促进依法公正规范执规和执纪问责。

1. 畅通群众监督渠道，强化群众监督效力。中国共产党产生于群众，理应对群众负责、受群众监督。列宁认为社会的真正主人是人民群众，必须完善群众监督制度机制，发挥群众自下而上的监督作用，避免人民公仆变成人民的主人。一是明确群众监督地位，二是为群众监督提供条件，三是拓宽群众监督渠道[18]。这是列宁关于群众监督的思想，应在党内法规制度执行中予以借鉴。监督主体应为群众监督提供条件，而不是设置监督障碍；应想方设法拓宽群众监督渠道并保障渠道的畅通和有效，而不是堵塞言路。充分发挥群众无所不在的监督优势，激励群众监督热情，对于通过举报热线和举报网站等方式提供的举报信息，相关部门应及时有效处理，并向举报人予以反馈甚至奖励。对举报信息不处理或者设置监督障碍的责任部门及相关责任人，对泄露举报人信息、打击报复者，应严格执纪问责。同时对不实举报要做好解释和处理，保护党员干部的积极性。

2. 加强新闻媒体的主动监督，充当舆论引领者。关于新闻舆论监督的作用，李斌雄教授认为，中央政治局模范践行“八项规定”之所以在党内产生了强大的示范效应，深刻改变了当代中国的政治生态，原因就在于新闻舆论通过各种监督方式对违反党内法规的行为进行通报曝光和大众传媒的深度传播而发挥了作用[19]。因此，要充分发挥舆论监督的作用，使违规者尤其是腐败分子无所遁形。一是强化党员领导干部和各级党组织支持舆论监督的职责和要求，明确违规行为的责任承担。党员领导干部和各级党组织应当充分重视并积极支持舆论监督，对那些妨碍舆论监督、甚至打击报复的行为，应严格执纪问责。二是强化媒体的监督地位及监督的效力，保障媒体监督的独立性，合法的监督行为受党内法规保障，不受任何组织和个人的干预和妨碍，干预、妨碍、打击新闻监督的违法行为应当得到纠正，构成犯罪的依法追究刑事责任。

3. 充分发挥民主党派监督的作用。与党内监督、权力监督、政协监督、审计监督、群众监督、舆论监督等相比，民主党派的监督具有独特的不可替代的功能和作用。民主党派基于其成员分布地区、领域、行业等的广泛性，基于不同于政协监督制度化、规范化、程序化而具有监督形式灵活的特点，基于民主党派深入基层和接地气的作风，可以充分发挥民主党派范围广、力量大的监督优势。为此，应进一步明确民主党派监督的效力。政协监督和民主党派监督是一个问题的两个方面，在监督问题上他们之间是互补的关系，凡民主党派提出或提供的监督线索，受案部门应及时处理，并将处理结果及时反馈给提供监督信息的民主党派，否则执纪主体应当受到惩戒。

（四）依规严肃公正规范执纪问责，发挥执纪问责的压力传导机制作用

《执行责任制规定》“压实了各级党组织和党员领导干部执规责任，释放了执规必严、狠抓执行的强烈信号”[1]。既然《执行责任制规定》明确了党内法规制度执行主体的各项责任，那么责任主体就应当对执行党内法规的行为及其后果负责，执纪问责主体应当对这些行为该纠正的纠正，该追责的追责，不能让责任制度成为“稻草人”“纸老虎”。对执行制度不认真、不按制度规定办事的，不论情节如何，不论职务高低都要进行追究，真正做到违规必究，体现制度面前人人平等，维护制度的权威性和严肃性[20]。现行党内法规基本上不存在空白，基本可以满足“有规可依”的需要，在“有规可依”的制度基础之上，执纪问责者在执纪问责时应传递出足够强大的压力信息，以便让执规者坚守党的性质、宗旨、责任担当，为此要做到四个“坚持”：

一是坚持“预防为主、惩治为辅”。“惩前毖后、治病救人”是《纪律处分条例》确立的执纪原则，通过宽严相济的惩戒和教育，尽力挽救执规者，因此，执纪问责首先要传导出一种“利剑”形象，其目的是为了预防违纪违规和失职失责行为的发生。为此，首先，要加强作风建设，把纪律挺在前面，教育党员和党员领导干部要有坚定的党性和责任担当；其次，要加强思想建设，执纪问责“四种形态”中要使第一种形态常态化，经常开展批评与自我批评，不能流于形式，这是对执规者的保护，执规者本人也应当意识到这个本意而不要予以排斥；再次，要加强制度建设，要注重抓早、抓小，防微杜渐，把违纪违规和失职失责行为消灭在萌芽状态。2019年底新冠病毒肺炎疫情发生时，中央纪委国家监委的《关于贯彻党中央部署要求、 做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控监督工作的通知》（以下简称《防控监督工作通知》）也强调了抓预防的做法，“加强对公职人员履职尽责、秉公用权等情况的监督，对苗头性、倾向性问题早发现、早提醒，以监督实效保障疫情防控工作高效顺畅开展”。

二是坚持执纪问责的及时性。及时执纪问责才能“惩前毖后”，既要教育行为人，又要震慑其他执规者，即所谓“以儆效尤”。2019年底新冠病毒肺炎疫情发生时，不仅中央纪委国家监委及时地发出了《防控监督工作通知》，而且各地纪检机关对违纪违规和失职失责行为的纪律处分（纪律处理）或问责也相当及时，这对抗疫无疑起到了很好的作用。过去，一些地方发生的“塌方式”腐败，究其原因，一个重要方面就是因为监督主体缺失、执纪问责主体没有及时予以惩戒，而纵容腐败像病毒一样传染，最后导致大面积的窝案发生。对特殊领域持续不断发生的不法行为，要果断及时地发起专项监督检查和执纪问责，以“零容忍”态度执纪问责，根除“害群之马”。如2018年1月中央及时发起的“扫黑除恶”专项斗争中，公安纪检机关“坚持深挖细查、追根究底，把涉黑涉恶关系网一网打尽，坚决毁‘伞’断‘根’”[21]。

三是坚持严格公正执纪问责。党内法规面前应人人平等，不留“暗门”、不开“天窗”，无论哪个党员，无论哪个党组织，只要发生违纪或失职失责的行为，都要严格依照党内法规追究责任，依规进行纪律处分或纪律处理，依规进行问责，绝不搞例外。使刚性约束得到严格遵循，切实做到遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外，坚决防止出现“破窗效应”，有力维护党内法规制度的严肃性和权威性[22]。执纪问责时，要使处理结果公正公平正义，使被处理者心服口服。执纪问责主体要严格依照法定程序，遵循执纪问责的方式、方法、步骤，尊重党员和党组织的程序权利，因为“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现”。严格按照《执行责任制规定》第十六条规定的5种违规情形进行追责，尤其是：对于造成“党规虚置”“党规空转”“党规弱化”等党内法规执行不力问题，应对相关责任人与单位予以严肃问责，通过追责机制真正使党内法规成为管党治党的“利剑”[23]。对那些不严肃执规、有令不行、有禁不止、执行不力、或规避或变通或打折扣或选择执规的责任人，依规予以执纪问责。对于那些责任主体职权有交叉的事项，如果发生相互推诿不作为或争相作为，只要发生责任问题，对所有相关责任主体均予以问责。当前形势下，特别要对形式主义、官僚主义行为加大执纪问责力度，不断创新问题针对的思路和方法，因为形式主义和官僚主义严重破坏党的形象、损害党的威信、恶化党的政治生态。2020年初抗击疫情中，中央纪委国家监委印发的《防控监督工作通知》对此予以了强调，“科学精准稳慎有效做好疫情防控监督工作，着力纠治形式主义、官僚主义特别是不担当不作为乱作为现象，依规依纪依法查处疫情防控失职渎职等问题”[24]。

四是强化对执纪者的监督。习近平总书记指出，纪检监察机关要防止“灯下黑”，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户，做到打铁还需自身硬。为了防止“灯下黑”问题的发生，应建立科学的执纪问责的程序规定，从线索发现和处置到谈话函询、初步核实、立案审查、审理、监督管理等各个环节，都严格按程序进行操作，避免人为的感情因素掺杂其中。

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[24]  本书编写组.疫情防控纪法监督保障手册[M].北京：中国方正出版社，2020.

[责任编辑：李利林]

注释：

① 从监督执纪的巡视工作来看，超过60%的来自巡视的线索，成为中央纪委审查案件的基础。参见杨永庚，闫荣国:《十八大以来中国共产党监督执纪问责纵向比较 》,《陕西行政学院学报》2019年第2期。