环境绩效评估

环境绩效评估是环境绩效管理的一种工具，它是按照预先设定的评估指标和标准，针对被评估对象在一定时期内的环境相关工作和活动进行考察、评定，给出反映被评估对象真实环境绩效水平的状况和信息，为后期绩效提升与改进活动提供支持和帮助是开展环境绩效评估的最终目的。简言之，利用适当的指标对环境绩效进行测量与评估即为环境绩效评估。环境绩效评估是环境绩效管理过程中不可或缺的部分，是开展环境绩效管理工作的前提和基础，具有承上启下的重要作用。

一、环境绩效评估主体与对象(一) 评估主体评估主体是指负责建立评估方法，对特定评估对象开展环境绩效评估的机构。主要的评估主体包括公共管理部门(政府机构)、商业部门(企业)、第三方机构(研究机构、审计机构和非政府组织等)。不同的评估主体对于环境绩效的评估侧重点也不相同。管理部门由于负责全面的环境保护工作，因此着重关注各级行政区(省级、市级、县级)以及重点流域(区域)的环境绩效情况；另外，管理部门从宏观上偏重于对环境要素的管理(如水、大气、土壤、噪声等)。随着经济社会发展和政府治理理念转型，第三方评估由于其客观和公正性，越来越受到重视。

(二) 评估对象环境绩效评估对象的范围比较广泛，从大的角度来说评估对象主要分为实体和非实体两大类。实体主要包括可能造成环境影响的组织，如企业、管理部门甚至是个人等。非实体主要包括对环境造成影响的法律法规、政策、技术规定、标准等非实体要素在实施后会对环境产生的影响。由于两大类评估对象本身的特点所决定，在具体的环境绩效评估过程中，其会侧重不同的角度：例如，实体评估对象的评估内容一般会包括污染物排放、环境质量、生态污染状况与修复情况，水、气、土、声等各类自然资源的使用情况，污染事故发生及处置情况等；非实体评估对象的评估内容主要包括环境管理效率、政策执行效果和环境影响情况等1。

二、环境绩效评估范围(一) 污染主体环境绩效评估的实体对象一般包括政府和企业两大类，但就具体造成污染的对象来说评估对象一般是指企业。根据企业的性质不同，环境绩效评估的范围也有所调整，企业分类标准大致有四类依据：企业类型，污染程度，区域位置和上市与否。

1、企业类型

根据企业的业务类型，可以大致分为生产性企业和经营性企业两大类。生产性企业主要指以加工原料、半成品、成品并生产制造商品为主要业务活动的企业，这类企业往往需要消耗资源、能源，产生污染并排放。经营性企业以销售、物流和服务类经营业务为主，因为没有资源加工利用和污染产出，所以环境影响较生产性企业小一些，主要的环境影响来自于能源消耗(交通运输，电暖照明等)所产生的温室气体和污染物排放。

因此在开展企业环境绩效评估的时候，需要针对生产性企业和经营性企业的区别，分开设置评估框架、指标、标准权重和评估方法。

2、不同污染程度行业企业

在生产性企业当中，根据资源消耗和污染排放程度的不同，又划分出一类重污染性企业，简称“两高一资”行业企业(例如，化工行业、钢铁行业、造纸行业和电力行业等)。这一类行业企业的环境绩效评估需要对该行业企业的生产原料采集、生产工艺、排污类型等关键问题设计相应并且有针对性的指标和评估方法。

因此在开展企业环境绩效评估的时候，需要针对生产性企业和经营性企业的区别，分开设置评估框架、指标、标准权重和评估方法。

3、不同区域(地区)企业环境绩效评估

在评估不同区域(地区)企业的环境绩效时，一般会根据企业所在区域的特点有所侧重，例如，临河所建企业往往需要大量采水用水并向水中排放污染物，因此企业的位置(河道上游或下游)会对企业环境绩效产生较大影响。需要排放空气污染物的往往会建设在偏远地区或城市郊区，因此企业位置和风向关系(上风口或下风口)也往往会对城市空气质量产生决定性的影响。

4、上市企业与非上市企业

上市企业往往具备一定的资金和生产规模，供应链面广并且管理复杂，对环境的影响较大，因此对于上市企业的环境绩效评估往往比非上市企业的环境绩效评估要求严格、内容详细。主要的区别包括上市企业环境绩效评估需要像财务公开一样披露更多的环境信息，涉及跨国业务的上市公司，需要通过环境绩效评估显示其是否达到某一国家或地区的环境准入标准。

(二) 政府1、区域环境绩效评估

我国环境保护责任制度与行政区划紧密相连，管理部门对省、市、县、镇、村五级行政区划内的环境质量负责，因此管理部门需要对管辖区域内的环境绩效进行评估以便了解该地区的环境绩效状况、环境压力和环境质量的改善情况，以此信息作为下一阶段环境政策的制定依据。区域内的环境绩效评估是这一地区内环境的综合情况，既反映该地区企业、农田、畜禽养殖场和机动车的环境表现又与各个污染源不直接相关。并且在一定区域内污染物排放量和区域环境质量呈非线性关系，因此在评估区域内环境绩效状况时对环境压力和环境质量的指标选择需要统筹区域差异和公平性原则。

流域和特点区域的环境绩效评估与行政区域的环境绩效评估有很大差别，首先行政区域的评估对象是实体即具体的环境管理部门，但是流域和特点区域的环境绩效评估首先是针对该流域和区域所采取的非实体措施(如政策，规划等)，其次才考虑管理部门等实体对象(当流域和特点区域与行政区划重叠时)。在评估流域和特点区域的环境绩效时一个主要问题就是数据可获得性，由于数据收集都是以行政区划为单位进行收集和汇总的，因此给流域和特点区域的环境绩效评估带来一定难度。对于流域和特点区域的政策或是规划的环境绩效评估应从实施之前和实施过程中就开始准备评估的条件(如数据收集等)，这样才能合理公正地评估流域和特点区域的环境绩效。

2、环境要素绩效评估

在区域环境绩效评估内，除了综合性的环境绩效评估外，还有针对各种环境要素(水、大气、土壤、噪声等)的专题性绩效评估。分要素的环境绩效评估比起综合性环境绩效评估更具有针对性，对环境问题的发现、环境绩效的改善也比综合性环境绩效评估更有效果。例如某造纸厂较多的县级行政区内，水环境问题相比其他问题突出，在经济和时间成本有限的情况下，针对水要素的环境绩效评估就显得更具有针对性。

三、环境绩效评估内容按照评估对象的差异，评估内容有很大不同。可以将环境绩效评估划分为污染主体环境绩效的评估以及对政府部门环境绩效的评估。

(一) 污染主体环境绩效评估内容污染主体是指生产和经营活动中产生污染物的企事业单位，对企业或事业单位环境绩效的评价一般采用生态效率指标。生态效率指的是价值增加和生态环境变化的比值。世界可持续发展工商理事会(WBCSD)首次提出：生态效率是指在提供能够满足人类需要和提高生活质量的竞争性定价商品与服务的同时，使整个生命周期的生态影响和资源强度逐渐降低到一个至少与地球的估计承载能力一致的水平。污染主体环境绩效评估的目的在于：

1、描述和反映任何一个时点上(或时期内)各方面经济与环境的水平或状况。

2、评价和监测一定时期内经济与环境变化的趋势及速度。

3、综合衡量经济与环境各领域之间的协调程度。它可以使政府确定提高资源利用效率和控制污染物排放的优先顺序，同时给决策者一个了解和认识工业生态环境进程的有效工具。

4、帮助企业识别生产经营中的薄弱环节，识别其环境管理体系的效率，为企业加强和改善管理提供支持。

(二) 政府绩效评估的内容相对于企业等产污主体而言，政府作为环境监管主体，其绩效评估的内容更注重对某一特定评价对象如法律、法规、规划、政策和项目的实施效果和效率。具体而言，政府绩效评估主要关注如下内容：

1、绩效目标是否达到?即由国家和上级政府制定的环境目标是否按期实现。

2、环境治理的政策措施工具框中，哪些是有效的?哪些措施没有效果?为什么?

3、所取得的效果是否具有较高的效益费用比、政府环境治理体系是否有较高的运行效率?

四、环境绩效评估的作用与地位(一) 与现存环境风险相比，提高资源配置效率

环境资源有限，配置效率较低。随着社会经济的发展，环境压力越来越大，推进资源管理体制改革和资源环境价格改革迫在眉睫。定期开展的环境绩效评估不仅能够了解评估对象对于环境资源的当前使用情况，而且可以根据趋势预测未来的资源需求。环境绩效评估的结果为资源定价及配置合理化提供了基础信息，决策者据此对环境资源配置情况做出相应调整，提高资源配置效率，实现社会经济环境效益的最大化。

环境风险分布不平均，绩效评估是风险管理的有效手段。环境绩效评估能够系统地反映被评估对象环境绩效的相关信息。当前我国仍然面临结构性和布局性环境风险凸显、风险防控综合管理技术体系尚未构建等现实问题，针对不同地区政府的环境管理活动进行考察、评估，有助于识别当地环境管理及风险防控问题，为区域性风险管理活动提供参考信息。针对企业的环境绩效评估结果，对于企业生产经营、环境管理过程也存在积极意义，参与环境绩效评估的企业，在评估过程中展开考察和评估活动能够为企业环境风险识别和管理提供契机，提升企业环境绩效管理和风险管理的整体水平。

中国环境绩效的资源有效性尚待提升。随着人口总量的持续增长，工业化、城镇化的快速推进，能源和资源消费量节节攀升，经济增长的环境约束日趋强化，提升资源利用的有效性，促进资源与社会、经济、环境的可持续发展成为我国长时间内面临的一项艰巨任务。环境绩效评估不仅仅评估环境管理及相关工作的结果，对环境管理的过程也进行相应评价和考察。资源有效性评估是环境绩效评估的重要内容，通过对被评估对象的环境政策、环境活动和可持续发展等多方面信息的考察和评价，能够获得被评估对象资源有效性的相关信息，依据资源有效性的评估结果，对被评估对象的环境绩效作出综合考虑，有助于从整体和宏观角度把握环境政策、资源配置和结构体制的合理性，提升环境资源有效性。

(二) 与最优实践相比，取长补短，促进学习

环境绩效与环境管理的过程密不可分。环境绩效是环境管理的过程和结果，是环境管理活动的最终目的；环境管理是环境绩效的实现模式，是环境绩效提升的重要途径。环境绩效评估理念最初源于环境管理过程的需要，通过对环境管理全过程的考察和评价，反思环境管理实践中存在的问题，找出解决方案并给出相应的提升环境管理水平的建议是环境管理的基本过程。环境绩效评估是环境管理最终目标实现的一种手段。通过区域和企业环境绩效评估活动，引导地区及行业产业结构优化，整顿、关闭不符合国家环境政策的污染型和资源消耗型企业，提高区域和行业企业的整体环境绩效。

环境问题多变且充满不确定性，制度创新和政策学习成为必需。随着环境管理认识水平的提高，区域、政府及企业层面的环境绩效管理实践活动逐渐活跃起来。近年来，有关环境绩效评估和环境绩效管理理论的研究层出不穷，不同国家和地区面临的环境问题亦不尽相同。针对不同区域的环境特点，结合本地区环境管理的实际需要，开发符合本地区环境现状的绩效评估指标体系、构建相应的绩效评估理论与方法成为各国环境管理者需要解决的关键问题。对于国内外环境绩效评估制度的梳理、经验的总结是开展我国环境绩效评估、绩效管理的前提，国家和区域层面的绩效评估有助于提高政策和制度层面对先进经验的学习和梳理工作，为今后我国的环境绩效管理实践提供更多的理论参考和现实依据。

提高中国环境质量改善的制度有效性。发达国家的发展经验告诉我们，不能走以牺牲环境为代价、先污染后治理的老路，坚持在保护中发展、在发展中保护的可持续发展之路是我国经济社会和环境发展的必由之路。改善环境质量是环境保护工作的出发点和落脚点，通过区域层面的环境绩效评估活动，对地区环境质量、环境保护工作进行持续监测，评价和分析国家和区域层面环境政策、环境制度的有效性，有助于集中力量解决重点区域的环境问题，为区域性环境政策制定和制席改革提供积极帮助。

(三) 与既定目标相比。发现差距，为持续改进提供指导

环保责任状明确目标并成为政府官员环保考核的依据。第三次全国环境保护会议确立了环境保护目标责任制作为我国环境管理八项制度之一的重要地位。环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染单位对环境质量负责的行政管理制度。环境绩效评估是衡量环境保护目标责任制落实情况及环境目标实现与否的重要手段之一。政府环境绩效评估对任期内政府及地方行政机构的环境管理活动、环境政策、环境污染与防治情况进行详细考评，给出环境绩效评估结果，通过与环境保护目标责任制中明确的环境保护目标进行分析对比，可以获得任期内政府环境绩效管理活动是否符合行动目标、是否有助于环境质量改善、整体绩效提升的相关信息，有助于及时发现环境管理过程中存在的问题与不足，及时调整环境管理实践活动，提高环境管理的科学性和针对性。

公开透明的绩效评估是环保考核的抓手。传统的环境考核侧重于指标考核，考核结果信息公开程度有限。环境保护目标责任制建立以来，对于环境信息公开提出了新的要求。通过公布环境绩效评估过程、评估结果等方式，披露政府环境绩效和企业环境绩效信息，鼓励公众检举和揭发各种环境违法行为，对于加强政府、企业、公众的沟通和协商，形成政府、企业和公众的良性互动，建立健全社会监督机制具有重要意义。

提高中国环境质量改善的目标有效性。定期开展的环境绩效评估工作能够对一定时期内的环境政策、环境制度实施情况、问题与不足进行详尽归纳，能够为管理者提供有关环境质量改善目标是否有效的真实信息。环境绩效评估报告就当前环境现状、质量状况给出综合评价结果，客观、系统的环境绩效评估报告对于环境质量改善目标制定、环境污染防治政策制定具有重要意义。

(四) 多主体参与环境绩效评估，实现政府管理与群众生活质量双提高

走出环境绩效只靠政府的误区。自“环境绩效评估”概念引入以来，我国环境绩效管理活动过度依赖于政府投入，不同层面的环境绩效评估实践表明，多主体参与的环境绩效评估才是未来的发展方向。随着社会经济的发展，传统的资源消耗型发展模式已不适合现代企业的发展需要，发展循环经济、走可持续发展道路是企业生存和发展的唯一出路。环境绩效评估是实现企业可持续发展的重要手段之一。企业环境绩效评估是企业战略落实的实际载体，是构建和强化企业文化的工具，更是提升企业管理水平的有效手段。企业环境绩效评估活动是企业主动承担社会环境责任的体现，对于转变传统的以政府为主体的环境管理模式具有重要意义。

公众既是污染者也是污染的受害者。人与自然的和谐是构建和谐社会的基础，只有实现生态环境的可持续发展，才能实现人与社会的和谐共处。公众是环境污染的受害者，公众对于环境状况和环境违法现象具有知情权和监督权。与此同时，公众也是环境污染的制造者，环境质量下降与环境污染事故究其本质，与人类生产和生活有密切联系。公众通过实际行为影响环境绩效管理的结果，环境绩效管理的结果又会对公众产生实际影响。公众参与的环境绩效评估活动，不能仅仅拘泥于对环境绩效评估的监督和反馈，只有公众参与到实际的环境管理过程，以自身行为影响环境管理结果，真正地参与进环境绩效评估过程，才能从根本上提高公众的参与程度，为环境质量及社会经济生活质量的提高作出切实努力。

中国环境质量改善的参与有效性尚待加强。现代参与模式主要将企业、公众置于距离问题最近的位置，管理者退于公众角色之后，负责协调和控制整个组织系统。我国的公众参与尚处于起步阶段，企业对环境责任的认识尚浅，企业和公众的主动参与和自觉参与意识相对于发达国家尚存在较大差距。此外，法律法规的缺失、制度的不健全等问题，也在一定程度上造成企业漠视自身环境责任、公众想参与而无渠道等现象。企业和公众参与的有效性不高，导致环境绩效评估效果有限。多主体参与的环境绩效评估有助于充分调动政府、企业、公众的积极性，实现政府、企业、公众的合作共赢，可为提高环境绩效整体水平发挥重要作用1。

本词条内容贡献者为:

吴俊文 - 博士 - 厦门大学