“盈科·上社法学讲坛”第三十三讲：平政院编制立法考

来源：上海社会科学院法学研究所

2021年1月14日上午，“盈科·上社法学讲坛”第三十三讲在法学所432会议室顺利举行。上海社会科学院法学研究所胡译之博士作了题为“平政院编制立法考”的主题报告。上海师范大学法政学院汪强副教授担任与谈人，法学所所长姚建龙研究员主持了本次活动。

胡译之博士首先介绍了平政院的基本情况：平政院作为中国近代历史上第一个行政法院，在民国北京政府时期存续了长达十四年之久，其独立于法院，在全国仅有一所，隶属于大总统。平政院下设肃政厅，是专门负责弹劾违法官员的机构，其显然是从传统的台谏制度发展而来，所以时人认为平政院的构造具有中西合璧、古今混杂的特点。本次报告主要依托对中国第二历史档案馆藏未刊档案，尤其是国务院档案中与平政院有关的立法资料的发掘，对《平政院编制令》的编订情况进行考察。其后，胡译之博士介绍了现存的至少六个条文明晰、结构相对完整的平政院编制法案的概况，并提出本次报告主要讨论的三个问题：其一，平政院的审级变动；其二，监察厅的设立原因、职能及其作用；其三，第四版草案的程序错误。

首先，在对第一个问题的研究中，胡译之博士逐一介绍各草案对平政院审级的规定，着重分析了三级制和二级制被抛弃，最终仅设中央一级平政院的原因，并得出结论：行政审判一级制的最终确立，虽是多重原因作用下的结果，但省制和经费上的挫折，无疑是其中极重要的影响因素。而无论政治还是经济，皆反映出法律移植中本土现实对外来制度的制限。其后，胡译之博士梳理了第三案及其后草案对平政院下设机构——监察厅的地位、职能、性质的规定及其变化，分析了平政院的职能由单纯的行政审判扩充为监督“行政官吏”违法不正行为的原因。最后，胡译之博士介绍了谓为平政院草案编纂过程中的“转折点”的第四案相较于前三案的变更之处，结合历史背景，分析了该草案在拟定和审议过程中程序违误的原因及其影响，从中足以窥见民初行政权凌驾于立法权的乱象。

在本次报告的最后，胡译之博士指出，政治传统、央地关系、经济形势等因素都在制定和通过《平政院编制令》的过程中起到了非常关键的作用。与我们以往对平政院的想象不同，《平政院编制令》既不是对国外的经验的简单模仿，也不是与本土模式的简单融合。

胡译之博士的报告结束后，汪强副教授进行了与谈。汪强副教授首先通过图片向与会老师展示了平政院历史上所处的地理位置，使与会人员对本次报告的内容有了更加直观的认识。其后，汪强副教授对“民国大学控告工商总长”案的相关细节进行了补充。最后，汪强副教授对胡译之博士的报告进行了点评，他认为本次报告的优点主要有以下两点：其一，本次报告作为纯粹的法律史研究，脱离了一味追求现实意义的桎梏，将研究重点聚焦于寻求历史真相上；其二，本次报告力图通过原始材料展现事件的原貌，在对原始材料的选取上有意识地使用了多种材料，可信度较高。本次报告可供完善的地方在于，应在宪制下考察根本法与组织法的关系，因为平政院的建制本身涉及权力配置问题，与根本法密切相关。

在自由讨论环节，肖军副研究员首先就“平政”二字的来源提出问题。对此，胡译之博士进行了回应，她表示该问题存在争议，台湾的黄源盛教授认为“平政”来源于传统典籍中的“平章政事”，还有学者认为来源于“政平讼理”，该问题目前为止并无定论。其后，肖军副研究员就“编制法”与“组织法”的区别提出问题，对此，姚魏博士参与讨论并进行回应，他介绍到，王锴教授在《论组织性法律保留》一文中提到“组织”和“编制”的层次不同，组织是对外的，例如国家机关的部门设置，编制则指向内部，从这个角度来看本次报告中的“编制”实为组织。

涂龙科研究员参与讨论并提出问题：法律移植的过程中存在多种力量的博弈，在平政院编制的立法中，起决定性力量的因素为何？对此，胡译之博士进行了回应，她介绍到，平政院的设立过程存在行政力量和立法权的博弈，袁世凯希望通过平政院的建立增加自己的行政权，从平政院编制各草案的走向来看，平政院是袁世凯个人意志的体现，平政院的性质也从监督行政权的机构变为了大总统的集权工具。

邓少岭副研究员参与讨论并提出问题：应如何理解平政院运作过程中中西观念的博弈与选择。对此，汪强副教授进行了回应，他表示，平政院制度的设计关涉现代国家建构过程中处理传统政制资源问题。御史监察在传统政制中长期存在，必有其合理性；民国初期的宪制建设，不可能忽视这一历史悠久的政制资源。

在讲座的最后，姚建龙所长进行了总结。姚建龙所长指出，本次报告是基于对大量原始资料的总结做出的扎实的研究，是纯粹的法制史的研究，足见胡译之博士学术功底之深厚。同时，姚建龙所长也建议胡译之博士在以后的研究中从法学所“高端智库”的定位出发，实现纯正的学理研究与实践研究的衔接。

至此，“盈科·上社法学讲坛”第三十三讲圆满结束。