【新科技知识干CDC部读本】流域水质管理引领流域生态文明建设

流域，指由地表水及地下水分水岭所包围的河流或湖泊的集水区域，分地面集水区和地下集水区两类。通常所称的流域，一般都指地面集水区。每一条河流或每个水系都有一定范围的汇水区域，这个区域便是该河流或水系的流域。

水环境质量管理，指以流域为基本管理单元，根据流域自然、生态、社会和经济复合系统的特征及其需要，通过特定流域的机构、团体，综合运用技术、经济、法规、政策、公众参与等多种手段，综合协调流域内不同地区之间在资源开发利用、社会经济发展、水环境和生态保护等方面的关系，保持流域的生态完整性，以及水环境质量的所有方面，包括化学、物理、栖息地、人和生态系统的健康、生物多样性等，是保护流域水环境所采取的所有活动的综合。

自20世纪80年代起，流域水质目标管理陆续成为发达国家水环境管理的主要模式。美国水环境管理以《清洁水法》和《安全饮用水法》为基石，不断融入水生态分区、水质标准、最大日负荷总量（TMDL）计划、排污许可证等管理要素，有力地支撑了受损水体的逐步恢复。2000年，欧盟《水框架指令》的提出标志着水环境管理进入了以水生态系统为核心的流域管理阶段。日本于1970年确立了环境优先的原则，实行了世界上最严格的排放标准，建立了基于水生态系统保护的污染物容量总量控制制度。

工厂排出的污水最终经入江排污口流入长江，形成近岸水域污染带（来源：新华社）

作为污染物总量控制手段之一的水污染物排污许可证制度，于20世纪70年代最早在瑞典得以建立。得益于瑞典针对排污许可证制度建立的完善有效的法律制度、实施保障、监督机制等，排污许可证制度在瑞典有效运行，并得到了很多国家的认可。 

我国现行的水环境管理难以满足以实现水生态系统健康为目标的管理需求。一是现行的总量控制主要以化学需氧量、氨氮总量减排为主，未充分考虑水环境容量和水生态承载力，导致污染物削减与水质改善相脱节。二是水功能区划和水环境功能区划主要是从水体使用功能保护角度出发的，对水生态区域差异及其功能保护考虑不足。三是现行水环境标准主要参考发达国家的水质基准值来确定，缺乏本土基准值支持，不能反映我国水生态系统保护的要求，导致环境“欠保护”或“过保护”的风险。为了转变我国的水环境管理思路，创新管理模式，亟须构建基于水生态系统健康并符合我国国情的流域水质目标管理技术体系。

流域水质目标管理技术强调以追求人体健康和水生态系统安全为水环境目标，在“分区、分级、分类、分期”水环境管理模式指导下，以先进的、规范的技术方法体系为支撑，建立以水质目标为基础的水环境管理技术体系，包括控制单元的总量控制、水环境基准、标准与总量控制、水环境流域监控、控制单元的水污染物排放限值与削减技术评估、环境经济政策等。

目前，我国水环境管理的主要法规包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》。其中，《中华人民共和国水污染防治法》强化了政府的责任；明确了超标即违法的原则；进一步强化了重点水污染物排放总量控制制度；全面推行排污许可证制度，规范企业排污行为；完善水环境监测网络，建立水环境信息统一发布制度；完善饮用水水源保护区管理制度；强化城镇污水防治；关注农业和农村水污染防治；加大违法排污行为处罚力度等。我国现行的水环境管理体系以污染物排放控制为核心，现行的环境管理制度包括：“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度、环境保护目标责任制、排污申报登记制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度，以及落后工艺和设备限期淘汰制度等，这些制度均为污染物总量控制的手段之一。

在长江镇江段举行的防污染综合演习（来源：新华社）

1988年第三次全国环境保护会议提出，同时实行浓度控制和总量控制。1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”，标志着我国污染物排放管理开始由浓度控制向浓度控制和总量控制相结合转变。我国的总量控制制度从形成到现在经历了不断探索、逐步发展的过程，实施成效明显。

水生态文明建设是最严格水资源管理的升级版，除了2013年水利部印发的《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》外，有关法律政策制度体系尚未形成，亟须建立健全。如体现生态文明要求的贯穿于水利规划编制、项目论证、工程建设以及运行调度等各个环节的指标体系、考核办法、奖惩机制、问责机制、社会管理制度等，一些发达国家业已具备的流域生态补偿制度、生态环境水权制度、水生态安全保护制度、水污染收费制度等。

要加大宣传力度，引导形成全社会参与共建的良好氛围。通过新闻报刊、电视广播、网络媒体、宣传画报、公益广告，以及“世界水日”、水博会等途径，广泛宣传发动，引导教育民众节约用水，保护水资源，爱护水环境，成为水生态文明建设的参与者和主力军。

目前，流域水质量管理还存在一些问题，亟须解决。主要问题如下。

水资源问题日益复杂化：水与土地、能源、生态系统之间的关联性日益增强，水资源问题日趋复杂化。受气候变化和人类活动因素的影响，水资源安全、能源安全、粮食安全与生态安全之间的相互耦合与反馈趋于复杂，冲突和矛盾显现或加剧，不确定性及风险水平大大增加。

水资源管理的体制、机制不合理，缺乏综合性：水资源管理的法律体系不完善、效力不足，分散、比较原则性的法律依据不足以全面具体地支持水环境管理工作；水资源具有多种功能的性质被忽视，水资源管理条块分割、部门分割、区域分割，效率低，“多龙治水”的格局未改变。

现行污染物总量控制制度与环境质量改善缺乏同步性：目前的污染减排体系设计主要基于当前的环境管理基础和管理水平，控制因子覆盖范围窄，控制模式单一，控制目标与控制方案未与环境容量有效衔接，无法科学有效地应对各地环境质量改善的需求。宏观上，难以说清楚总量控制对地方环境质量改善的贡献度。

总量控制制度与现有环境管理制度和标准缺乏有效衔接：污染源的有效管控是总量控制的核心任务，但由于缺乏规范严谨的排污许可管理制度，总量控制制度在污染源上的要求与环境影响评价、排放标准、排污收费等不同的政策工具无法进行有效衔接，难以形成制度合力，影响总量控制的实施效果。对于大部分地区，总量控制目标并没有“落地”分配到重点污染源。对于一些排放源和污染企业，总量控制的要求往往低于排放标准的控制要求。

总量控制与污染减排技术支撑能力不足：目前的环境管理能力难以应对污染减排挑战。首先，统计方法体系尚不完善，没有监测的水源及非道路移动源等均未纳入统计体系。其次，污染源监测范围、频度和项目还不能满足总量控制量化和精细化的管理要求，一些系统的监测评价方法还不完善，不能及时、全面、准确地反映污染源的排污状况。再次，环境监管能力不足，部分地方污染减排考核流于表面，减排任务分解及相关责任落实不到位，基层环保力量不足。

要做好流域水质量管理，需要重点关注做好以下工作。

加强污染物排放总量控制立法工作：水环境保护是一项系统工程，特别是总量控制工作，牵涉各个部门，尤其是直接关系到各企业、工业部门的经济利益。因此，通过立法，建立以政府为龙头的总量调控体制，才能使财政、建设、组织、环保等部门相互配合，实现污染排放的有效控制。为此，国家必须制定一系列的配套政策法规，如与总量控制相适应的收费政策、奖罚政策及排污交易政策等。改革现行的收费机制，将按浓度收费向按排污总量和浓度相结合收费转变，将污染物排放量和环境质量目标通过定量化的关系有机地结合起来，真正体现社会效益、经济效益、环境效益三者的统一。

做好总量控制计划层层分解工作：各地应尽快做好总量控制计划分解工作，将总量指标分解到各地、市，最后落实到污染源。

完善总量监测技术规范：研究与总量控制相适应的污染源检测技术规范。

调整污染物排放标准指标体系：选择对环境质量影响较大的火电、造纸等主要污染行业，先行制定总量标准，然后扩大范围，形成浓度与总量并重的污染物排放标准体系。

积极运用经济手段削减污染物排放总量：依法全面实施污染物排放总量收费，以排污许可证核准的总量作为收费依据，有效制约过高申请排放总量的不良现象。对超过排污许可证许可的排污总量，应实行高额的惩罚性罚款。