杨朝霞：严惩敦煌毁林行为，关照各方正当利益，走可持续的生态保护之路|敦煌阳关毁林案讨论会

来源：中国绿发会

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感谢中国绿发会的邀请，下面我主要说六点意见。

第一，本案属于典型的生态保护案件，在进入新发展阶段的当下，意义重大。

本案的提起跟中国绿发会的身份特别合适。最近几年，我国的环境公益诉讼虽然发展很快，但主要倾向于环境污染类的案件。中国绿发会关注生态保护，连续做了几件比较大的生态公益诉讼案件，在一定程度上为打破我国“重环境污染，轻生态保护”的格局，做出了重要贡献。所以，我觉得这个案件意义很大。当然，众所周知，绿发会此前也提起过很多污染类的环境公益诉讼，例如腾格里沙漠污染公益诉讼案就被最高法评为指导性案例。

第二，有几个事实问题需要进一步弄清楚。

一是涉案公益林的划定和面积，是否合法真实，有无虚报的成分？防护林面积到底是13300亩，还是6500亩？我曾在林业局挂过职，对于公益林的划定有些了解。早期公益林的划定不是特别规范，有的甚至是为了拿项目、骗资金而弄的，所以涉案公益林的划定，是否依法依规，有无虚报，需要调查后才能知晓。

二是作为防护林的公益林变更为经济林，是否符合有关规划特别是防沙治沙规划，其林木砍伐活动是否属于抚育更新性质的采伐？公益林（防护林）砍伐面积到底有多大，是否存在“剃光头”式砍伐的问题，葡萄园面积到底增加多少？刚才王曦老师也提到了这个问题。所以我觉得需要弄清楚，就涉案公益林的划定和砍伐，尤其是把公益林变更为经济林，有没有相应的依据？

三是公益林的权属和性质问题，即涉案公益林是国家所有的还是集体所有的，是国家级的公益林还是地方级的公益林？

……

这几个问题，是我们案件评析的事实基础，需要弄清楚。刚才王灿发老师好像也有问及。

第三，涉案公益林的砍伐行为，在性质上是否违法？

这个问题，刚才有的老师也有谈及，我稍微补充一下。涉案公益林的砍伐是否违法，是首要问题。新《森林法》第49条和55条规定，“公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐”。很显然，如果依照这一规定，这个行为就是违法的。好像前面也有老师谈到了以这一条为法律依据。问题是，新《森林法》是2019年12月底通过的，2020年7月1日才施行。因此，本案中砍伐公益林的行为不能适用现行的《森林法》，只能适用2019年之前的老《森林法》。1998年的《森林法》规定，“采伐林木必须申请采伐许可证”，“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐”。2013年的《国家级公益林管理办法》规定得更为清楚，我跟大家简单说一下。第16条规定，“一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁年度采伐行为。”所以说如果涉案公益林是国家级公益林，而且还是一级的公益林的话，那么，这个采伐行为和生产经营活动就是违法的。按照第18条的规定，如果是二级国家级公益林，可以“进行抚育和更新性质的采伐”，但须执行《森林采伐作业规程》等技术标准，且“禁止将国家级公益林改造为商品林”。

如果不是国家级公益林，那是不是就可以任意采伐，可以随意变更为商品林呢？对此，《防沙治沙法》第16条第2款规定，“除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。”原国家林业局2016年7月颁布的《旱区造林绿化技术指南》规定，在旱区从事造林活动，“要严格保护原有植被不被破坏，在整地、造林过程中充分保护好自然生境和现有植被。严禁采用引起水土流失、土地沙化的一切整地方法和生产行为。”此外，前边也谈到了规划的问题，还可查查是否违反了防沙治沙方面的规划。

因此，只要被砍伐的林木是作为防风固沙林的公益林，只要不是进行抚育和更新性质的采伐（关键看是否符合《森林采伐更新管理办法》《森林抚育规程》等法律规定和技术标准），只要葡萄种植活动能引起水土流失、土地沙化等破坏生态环境的不良后果，依照现有的法律规定和技术标准，就是违法的，甚至是严重违法的。所以，法律依据方面没有问题。

第四，关于法律责任的问题。

一是民事责任的问题。本案中被砍伐的防护林，到底谁是所有者，比较重要。是国家所有的，还是集体所有的？我刚才为什么要问公益林的产权性质，意义就在这里。如果说这个公益林是国家所有的，那么它就有一个国有森林资源的损害赔偿问题，起诉主体为国有森林资源的资产管理者，如当地的自然资源主管部门、林业主管部门等。多一个起诉主体，对绿发会可能会更有利。如果是集体所有的，那就由集体经济组织提起诉讼。

要注意的是，除了森林资源资产的损害赔偿外，还有一个森林生态环境的损害赔偿问题。森林既是资源要素，也是生态要素，林木的砍伐既有对自然资源的损害，也有对生态环境的损害。自然资源和生态环境这两个概念，我一直主张要予以区分，自然资源主要针对的是经济价值，是它作为自然资产的财富价值，而生态环境讲的是生态价值，是自然要素因为具有生态生产和生态服务而具有的价值。本案防护林的大量砍伐，肯定有经济价值的损失，但更多的是生态价值的损失，况且这个生态损失远远大于其经济损失。这是因为，这片防护林作为敦煌的生态屏障，具有重大的防风固沙价值。对于这种生态环境的损害，当然也有一个生态损害赔偿责任的问题，而且很可能是天价。

二是行政责任的问题，这个比较简单。如果防护林的砍伐不属于抚育更新性质的采伐，政府部门却给了林木采伐许可证，肯定是违规的；如果没有发放采伐许可证，却放任这么一大片防护林被非法砍伐而长期未进行执法查处，肯定存在不作为。对于这两种情况，相关部门的工作人员都得承担行政处分的法律责任。

三是刑事责任的问题。刚才前面的曹明德老师也有分析。简单说，如果是滥伐林木，没有采伐许可证，砍伐量那么大，必然构成滥伐林木罪，可依照《刑法》345条和《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定追究刑责。如果不应该发放林木采伐许可证却发放了，可以依照《刑法》第407条追究违法发放林木采代许可证罪。所以就法律责任的问题，我们也弄清楚了，这没有任何问题。

第五，关于起诉破局的问题。

对此，刚才孙佑海老师也批驳了这个案子原告资格遭受质疑的问题。在法律依据上，单凭现有的《环境保护法》第58条就足够了。再者，根据此前腾格里沙漠污染的环境公益诉讼案，最高法院早就认可了绿发会的原告资格。另外，中国绿发会近年来成功提起了这么多案件，是具有起诉资格的知名NGO，但为什么到本案还遇到了这个问题呢？这说明我国法治的怯场。在生态文明建设方面，法治化水平还是很落后的，很多法律问题被政治化地处理了。

怎么办呢？首先，可以借助检察机关的力量。或者请求检察机关支持起诉，或者通告检察机关并督促其提起环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼（从理论上讲，还可以与检察机关共同提起环境民事公益诉讼）。其次，既然还有生态环境损害赔偿的问题，可敦促有关政府部门提起生态环境损害赔偿诉讼。如果检察机关和政府部门都不起诉，反过来说明一个什么问题呢？说明了环保组织提起公益诉讼的必要性。为什么呢？像这么重大的案件，为什么有起诉资格的检察机关和政府部门不起诉呢？他们有权利起诉而不起诉，不仅放弃了起诉的权利，而且懈怠了起诉的职责。我觉得他们应该清楚，这种起诉也是一种职责，源于国家的生态文明建设义务。检察机关提起检察公益诉讼，政府部门提起国有自然资源损害赔偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，都是一种职责。

此外，从长远考虑，我觉得可不可以由最高人民法院出一个具有环境公益诉讼起诉主体资格的NGO名单，到底咱们国家有哪些NGO组织具备起诉资格，出这么一个名单予以公布。咱们就可以这个名单为依据，下回再有法院说不具有起诉资格，把这个名单拿出来，就有据可依了。我觉得这个可能是一个比较有效的办法，来破这个局。当然，从长效机制的建设来看，下一步务必大力加强对环境公益诉讼的立案监督，防止该立案的不立。

第六，利益平衡原则的采用以及正当利益的关照问题。这一点，涉及到生态环境保护工作可否持续的问题，应当予以重视。

本案揭示了生态环境利益与经济发展利益，公共利益与私人利益之间的一个重大矛盾。从律师和记者提供的资料来看，那片地方特别适合种植葡萄，低成本，高效益，是一块风水宝地。所以，当地就觉得把这块宝地作为生态公益林完全做贡献了，不划算，所以就想方设法把这个公益林变更为商品林，种植葡萄。况且，据我所知，进入生态文明新时代以后，许多国有林场都面临重大的生存危机和生计压力，这是个普遍问题。所以，林场种植葡萄获取经济收益，是一个基于内在的、经济的需求。就像马克思讲的资本如果有50%的利润，它就会铤而走险，如果有百分之百的利润，它就敢践踏人间一切法律，如果有百分之三百的利润，它就敢犯下任何罪行。将防护林改为葡萄林获取经济效益，是人的逐利本性使然，但它是不合法的。在此，我想强调说明的是，我们也要尊重和考虑合法正当的私人利益，对阳关林场、当地人以及承包企业的正当利益尤其是林场员工的生计利益予以适当关照。因为只有这样，环境公益诉讼、生态文明建设才能干得成，才能真正得到广大民众的拥护，可持续地走下去。

还有几个事实我想进一步问一下。这片林子既然是公益林，对于阳关林场这么多年来的生态保护和建设工作，森林生态公益林的补偿费给了没有？因为根据《中央财政森林生态补偿基金管理办法》，我国是有给公益林补偿资金的，法律规定是5元1亩，但实际上很多地方都是25元1亩甚至更高，有没有给予生态补偿？补偿到没到位，够不够？如果一直没有补偿，或者被克扣的话，可以设想一下，那么他们的私人利益有多大的损失。生态文明建设奉行以人为本、保障民生的理念，必须对各方的正当利益进行适当关照，并且遵从“紧缺利益优先”的原则。只有这样，我们的生态环境保护才能持续，这才符合生态文明的真谛。因为，建设生态文明不仅仅要保护好生态，而且不能由于保护生态而导致贫穷和落后。就此而言，生态保护补偿制度的全面确立和有效执行，就显得特别重要。生态良好而民众贫穷不是生态文明，只有生产发达、生活富裕、生态良好的“三生共赢”才是生态文明。我们不能让生态保护和建设者吃亏，不能让他们“流汗又流泪”，要充分保障他们的生存和发展权益，让他们能共享生态文明建设的改革成果，安心于生态保护工作。

接下来更实质的问题就是该如何处理这个案子，做到既依法依归坚决维护公共利益，又体现人间温情适当关照私人利益？林场员工的生计和当地葡萄企业的出路怎么办？这是一个重大的问题。如果当时的林木采伐和葡萄种植是经过规划、土地、林业等行政主管部门的许可的，那么葡萄公司，从当时的形式上来讲就是合法的，就有行政法上的信赖利益（当然，如果葡萄园违反承包合同，破坏公共利益的话，也得承担相应的责任）。现在提起公益诉讼，要把这个硬骨头给干掉，追究其生态环境损害赔偿责任，甚至行政处罚和刑事责任，要不要适当考虑当时的历史因素？是不是要对林场和葡萄企业进行相应补偿？或者说，更应该做的，是对有关政府部门进行生态环境问责？还有，如何理解《森林法》《防沙治沙法》规定的“抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐”，如何防止被滥用？要不要把阳关林场的整个葡萄园全部拆掉？从长远来讲，如何全面确立“森林经营”的理念，进一步健全完善森林抚育、更新、低质林改造方面的法律规定和技术标准，并加强后续的监督检查？……我觉得这些问题都需要全面调查，认真思考，深入探讨。要用一个比较合理的、利益损害最小化的方案来保护生态环境，推进敦煌的生态环保事业可持续地走下去，真正实现生态文明。

归根结底一句话，要站在生态文明的高度，彻查严处敦煌毁林事件中的违法行为，并关照和平衡好各方正当利益！该打击的要严厉打击，该保护的要充分保护，该关照的也要尽量关照。惟其如此，生态环境保护才可持续，才走得稳、走得远！我们要汲取教训！我说完了。谢谢！

以上是2021年1月22日，由中国绿发会政研室主办的敦煌阳关毁林案讨论会（线上线下）的，北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞教授的发言。此次会议邀请了环境法专家、生态环境专家、案件代理律师、环保记者等参加，并由绿会融媒传播，在绿会环境公益诉讼支持基金项目官微进行文字发布，在中国绿发会百家号、微视、微博等官方平台进行直播，此次直播有超万人观看。

文/子舒  审/Tammy  编/Apple

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