曹明德：黄河立法应当回应黄河流域面临的主要问题 |《黄河保护法草案》讨论会

2021年5月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“《黄河保护法草案》（征求意见稿）修改建议讨论会”在京召开。会议邀请了来自水利领域、生态领域、环境法领域的专家学者共同参与，并同时邀请了多位致力于一线生态环境保护的社会组织、志愿者老师，重点围绕《黄河保护法草案》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）目前存在的问题，以及如何修改等展开了深度讨论。以下是中国政法大学曹明德教授的发言分享。

刚才听了各位的发言深受启发，我没有就黄河立法进行过专题调研，但对《黄河保护法草案》（征求意见稿）还是非常关注。我有个博士生学位论文的主题就是黄河保护法。从立法技术上来看，这部法律的立法难度的很大。下面还有我们法学界的同事，相信他们也会有很精彩的发言。

立法难度体现在以流域为对象进行立法。尽管我国有《长江保护法》的立法先例，对黄河立法具有较高的参考价值，但是黄河与长江面临的问题不同。不仅如此，《征求意见稿》涉及的事项太多，触及生态环境、自然资源、文化传承、高质量发展等诸多领域，例如它触及水污染防止、水资源保护、生物多样性、气候变化、黄河源头和上中下游以及三角洲和河口的保护、自然保护地、文化遗产保护等问题，还涉及流域的高质量发展问题。《征求意见稿》涉猎的内容过于庞杂，可以说几乎是一个不可能完成的任务。

从《征求意见稿》第1条来看，它的立法目的相当多元，涉及的目标太多。第3条的基本原则也写得过多，传递的信息不够清晰。第3条写道：“黄河流域生态保护和高质量发展，应当坚持生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理。”该条尽管读起来朗朗上口，尤其是注重文字的工整和对仗，但是从法学理论和立法技巧上来看，还是有不少问题。草案起草者应当清楚哪些可以作为黄河保护法的基本原则。作为该法的原则应当具有统领性和特殊性，而不宜将具有普适性的原则写入其中，如“因地制宜”，它对其他法律也可以适用，因而，不宜作为黄河保护法的基本原则。另外，一些政策表达也未必要原封不动地移入立法之中，法律的表达有其独有的严密性和自身的话语体系，不宜把法律条款写成口语化的文字。

重要的是黄河立法应当以问题为导向，首先应搞清楚黄河面临的主要问题是什么，哪些问题是可以由这部法律来加以调整的，因为，法律并非无所不能，有些问题法律未必能够有效解决，如流域对外开放、碳达峰和一带一路等问题，这些问题可以通过别的立法来加以调整。我们不应期待通过制定一部流域法来解决该流域存在的所有问题，相反，我们应当把立法重心放在影响黄河流域环境污染、生态破坏所面临的重要的、紧迫的并可通过法律来解决的问题上。《征求意见稿》解决黄河流域生态环境保护和高质量发展所遇到的一切的问题。如果是这样的话，那么该《征求意见稿》注定是不可能成功的。因为这个目标本身垫的太高是无法完成的。如果有这么好的事的话，那我们中国制定一部法律把所有问题都解决了，为什么要制定那么多法律？所以该《征求意见稿》涉及到自然保护地，甚至涉及到碳达峰、对外开放、一带一路合作等问题。关于碳达峰、碳中和以及其他的气候变化问题，应当由一部专门立法，比如气候变化应对法来加以调整，而不宜分散在多部法律之中。

再如，《征求意见稿》第98条涉及生态环境损害赔偿磋商和诉讼，该条的文字表述似乎排除了环保组织和检察院作为原告提起诉讼的可能性。这种写法与《土壤污染防治法》第97条相比是一个明显的退步，而且这种写法也缺乏充分的依据，我建议该条的表述应当遵循《土壤污染防治法》第97条的立法精神。因为时间关系，我就简要发表以上观点。

本次会议在中国绿发会百家号上进行了同步直播，截止会议尾声共计超过16000人在线参与，欢迎大家回看直播。

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整理/子舒 审/泓嘉一 编/Angel 

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