韩国第四期科学技术基本计划及其政策启示

1.引言

科学技术基本计划是韩国的国家级科学技术中长期发展规划，根据《科学技术基本法》每5年制定一期。2017年7月，文在寅执政后发布《国政运营5年计划》，将“建设第四次工业革命引领的创新创业国家”作为新政府在科技创新领域的课题。2018年初颁布的《第四期科学技术基本计划（2018—2022）》（以下简称“第四期科技计划”）和《2019政府研发投资创新方案》（以下简称“2019研发投资方案”）从不同角度对此进行了回应。前者以“通过科技改变国民生活”为发展蓝图，提出韩国未来五年重大战略规划，指出支撑战略规划的具体任务，如强化基础研究以应对第四次工业革命，振兴科学探索、加强挑战性研究等；并提出120个重点科学技术，与之前相比增加了人工智能（AI）、智慧型城市、3D印刷和应对大气污染等12个技术，勾画出韩国迈向2040年的宏伟蓝图。后者从投资角度对前者提出的重点技术领域进一步细化，制定了2019年度韩国政府研究开发投资的基本方向，其中，以较大篇幅特别提到了要通过开发一站式研发投资评估平台作为对第四次工业革命的回应，以改革国家研发计划的规划、投资和评价体系。通过分析二者具体内容，可以对韩国政府科技政策发展趋势窥见一斑。

2.第四期科技计划和2019研发投资方案的核心内容

2.1 第四期科技计划的核心内容

第四期科技计划的核心目标是：利用科技提高国民生活水平，发展科技，服务人文社会；到2040年，拟实现“富饶的世界”、“便利的世界”、“幸福的世界”和“与自然和谐相处的世界”。具体目标包括：2040年，在全球范围内最有影响力的研究人员数量达到100人（2017年为28人），在The Global Entrepreneurship and Development Institute（GEDI）的世界企业家排名为第10位（2017年为第27位），知识产权保护水平排名世界前13位（2015年为27位）等。同时提出了四大战略，战略示意如图1所示。 

计划全文共计34次提到“第四次工业革命”。韩国科学技术基本计划专家委员会的组成部分——政策部门委员会下特设的第四次工业革命基金会力图通过培育增长引擎和新兴产业来应对第四次工业革命。具体方法提出：从人工智能基础设施建设、基于人工智能的安全技术、智慧城市建设、技术标准化、具有竞争力的知识产权体系等方面夯实第四次工业革命基础；注重培养具有解决问题能力的融合型人才，以引领第四次工业革命；扩大对有前途领域的投资，来培育未来增长引擎；对中小企业的研发投入翻番，提高对中小企业的投资效率；加强国际合作，与美国、中国、德国等主要工业国建立“全球伙伴关系带”，通过科技支持国家外交；在重点行业确保高质量的专利和国际标准等。

值得一提的是，韩国政府特别强调中小企业是创新的支柱。提到：1）要建立高效的企业友好型研发投资环境和高效的支持体系，具体包括：将中小企业的政府R&D项目转化为100%公开竞争和定期招募；简化中小企业的业务支持流程，引入计划+开发+商业化的一揽子支持方法，支持中小企业创新券的开发和使用；扩大中小企业R&D间接支持手段，如研发减税和免税，促进私人研发投资；建立以技术创新成果和问责制为核心的业务管理系统，将对中小企业的研发支持比例由部门统一设定改为按照业务设定。

2）为中小企业提供优质的人力资源。3）支持具有增长潜力的中小企业发展战略性和原创性技术，实现出口市场多元化，并成为出口领先企业。

2.2 2019研发投资方案的核心内容

2019研发投资方案确立了韩国政府研发投入的基本原则，并提出了2019年韩国政府12个重点研发投资方向，分别为：加强基础研究；建立以人为本的研究生态系统；关注公众需求；预防灾害研发；提高健康效益；确保可持续性；对第四次工业革命的应对；培育新产业；提高产业竞争力；创造就业；新技术/新服务工作；人力资源培训。

其中，特别提到：要建立系统化的研发投入体系，以应对第四次工业革命；要对政府研发投入流程进行创新，根据“技术分类体系”推出研发投资评估平台（R&D Platform for Investment & Evaluation，R&D PIE）。R&D PIE的主要功能有：

1）提供综合管理评估服务（表1）。主要针对“技术-人力资源开发-系统-政策”等方面提供一站式服务；将分散在各部门的研发项目按领域进行综合管理，并随时更新相关信息。该服务功能将优先在“第四次工业革命响应计划”和“创新增长引擎”八个领域推广，并逐步扩大。所涉及的八个领域分别为：智能电网、智能机器人、智能农场、智慧城市、自动驾驶汽车、精密医疗、无人机和精细粉尘。 

2）进行投资分析。R&D PIE将构建并使用基于大数据的投资分析系统。通过论文、专利技术发展趋势等大数据分析，制定各领域的技术分类体系，并应用于先行的研发项目及课题；开发每个技术领域的分析系统，用于发掘投资领域、项目规划和成果管理等方面。

3）将预算分配与部门改进联系起来。利用R&D PIE，按照部门估算研发预算，并在部门内部、各部门之间灵活调整预算分配；要求部门制定改进计划，并制定与改进结果相关的预算，完善部门预算评估体系。

3. 与往年计划或方案对比呈现的特点

3.1 注重中小企业在第四次工业革命中的作用

瑞士投资银行曾于2016年发布《全球各国/地区应对第4次工业革命排名》，韩国位居第25位，新加坡（第2位）、日本（第12位）和中国台湾（第16位）等亚洲国家和地区排名均领先韩国。韩国政府将2017年视为应对第四次工业革命的开局之年，并制定了全方位应对计划。其中，对中小企业的作用认知尤其需要关注。一直以来，在政府的政策引导下，韩国各大企业的研究所、产业研发中心和技术开发中心等快速成长，成为韩国创新的主要力量；然而，由于融资困难、创业人才匮乏，韩国中小企业在创新驱动发展上能力不足。韩国政府采取了一系列措施支持中小企业发展，以应对第四次工业革命，如加大对中小企业研发投入力度、关注中小企业研发投资效率、采取税收优惠措施、制定政策吸引人才流入中小企业（包括为在中小企业研发部门工作的青年科技工作者提供养老金的制度，这种制度是韩国国民养老金制度的有益补充）等。

3.2 不再强调加大国家研发投资力度

加大国家研发投资力度在《第三期科学技术基本计划（2013—2017）》（以下简称“第三期科技计划”）提出的五大战略中居于首位。第四期科技计划对此不再强调，取而代之以“建立创新活跃的科技生态系统”。主要内容有：1）激活领域之间的合作和融合机制。通过加强私立大学与研究机构人员交流、鼓励私营公司之间合作、实施人力资源交换目标体系和人员交流结果评估等措施，促进产业界和学术界的合作和融合；通过启动研究人员之间合作交流的自愿网络、为促进机构和研究人员之间的信息共享提供法律依据等措施，激活民间主导的融合研究网络。2）激活技术创新型企业。利用大学先进的人力和技术基础，扩大对技术型创业的支持；通过讲座式创业教育，开拓企业技术创新视野；建立鼓励研究人员创业的友好环境；增加市场初创企业参与公共采购的机会等。3）建立区域创新体系。加强地方政府对当地研发投资的决策权力；改进区域研发计划体系，建立区域科学技术委员会研发调查和分析评估基地；开发先进的国家和区域性研发评估系统；推广体现当地特色的小型创新集群等。

《2018政府研发投资创新方案》（以下简称“2018研发投资方案”）也将建立开放、共享、合作的研发生态系统作为2018年韩国政府研发投资方向之一。但是，其更加强调的是建立研究主体之间的合作体系，未有融合研究网络、区域创新体系建设等方面的相关阐述。

3.3 更多关注科技对国民生活质量的提升

第四期科技计划首次提出了“通过科技实现国民的幸福生活”，具体指出：通过科学技术解决与灾难、安全和环境等人民生活息息相关的问题，让人们可以在愉快舒适的环境中过上健康而有活力的生活；通过开发新的可再生能源等措施应对气候变化，建立资源循环型社会，创造可持续的土地环境，确保社会发展的可持续性；改善弱者的社会福利并消除数字信息差距；建立以用户为中心的技术开发体系；推广数字信息技术教育和职业教育；利用科学馆扩大社区科学文化的共享；增加与解决健康、安全和便利等社会问题有关的研发投资等。虽然，第三期科技计划在第三大战略——强化中长期创新能力中曾经提到：让更多的科技工作者参与解决社会问题等措施。但是，之前从未将国民生活和社会问题细化并提升到如此战略性的高度。

表2列示了2019研发投资方案和2018研发投资方案中，韩国政府投资方向的对比情况。可以看出，韩国政府将更加关注在可持续发展和国民健康领域的研发投资，以提升国民生活质量。 

3.4 重视研发投资评估平台的开发

第四期科技计划（在“建立创新活跃的科技生态系统”战略中）和2019研发投资方案中均提到了要建设研发评估系统，推出研发投资评估平台，即R&DPIE，全面支持以创新成长为中心的“技术—人力资源开发—系统—政策”路线。前者描述其为“套餐式研发投资平台”，将原来以各部门和业务为中心的研发预算审议模式，转换为联合预算和一体化预算分配和调整系统（建立协作系统，邀请相关部门和专家参与各个领域，讨论投资需求、规划新项目、分享规划结果）；并将研发预算分配和协调与各部门体制改进结果挂钩；同时，提供综合性的管理评估和投资分析服务。

4.韩国科技政策发展趋势研判

韩国曾是典型的“拿来主义”者，对外国技术的吸收和再创新使其科技创新水平得到快速提升。然而，这种模式已经不适合发展需要，自从“科技立国”战略确立，韩国政府通过不断调整科技部门职能、制定一系列科学技术计划等方式，加强国家自主创新能力，提升政府对科技创新的宏观管理与协调水平。本文对韩国未来一段时间的科技政策发展趋势做出如下研判：

1）将会进一步增强科技对经济和民生的支撑作用

韩国存在以信息通信技术为代表的技术水平不断提升与国民感受度不明显的深刻矛盾；在应急管理和灾难管理等方面始终处于经济合作与发展组织（OECD）成员国中下游水平；虽然在应对气候变化方面是OECD中最具创新性的国家，但是煤炭仍是其能源结构的核心，迫切需要支持低碳技术发展的政策措施。2018年初颁布的科技计划展示了韩国通过科技改变国民生活的勃勃雄心。未来，韩国会进一步加强与经济、民生密切相关的技术创新，突出科技对经济和民生的支撑作用。

2）将会进一步夯实中小企业作为科技创新主体的地位

自亚洲金融危机以来，韩国政府由支持大型企业发展转向将中小企业与大企业发展摆在同等重要位置。为推动中小企业技术创新，韩国政府制定了较为完善的法规体系。2018年初颁布的科技计划强调了中小企业是韩国科技创新的支柱。随着配套措施的出台，可以预见：韩国对中小企业技术创新的扶持力度会持续加大，中小企业作为科技创新主体的地位将得到进一步夯实。 

3）将会进一步完善以研究人员为本的研发体系

韩国正在实施的产学研主体分担负责方案正逐渐暴露出弊端（例如，产学研主体分担负责不利于减少研究人员不必要的行政事务）令韩国政府逐渐认识到：构建以研究人员为本的研发体系十分重要。2017年11月，韩国科学技术信息通信部发布《R&D课题规划、选定、评价与补偿程序的创新方案》，提出：废除课题年度评估、引入阶段评估，按照研究者的贡献和能力建立补偿制度，减少研究人员的行政性事务，营造以研究人员为中心的研发环境等。2018年初颁布的科技计划对此进行了进一步明确，提出要实现研究主体和领域之间的“融合”。在政府的有效“催化”下，通过构建融合、完善的科技生态系统，研究人员的创新意识和自律性将得到进一步激发，企业与高校及科研机构之间的联系也将更加密切。

5.启示与建议

亚洲的科技创新格局正在走向多元化，除了已经进入创新强国行列的韩国和日本，还有中国这样迅速崛起的创新大国，和以印度为代表的快速追赶的新兴国家。中国的科技创新必须高质量发展，才能在科技创新格局中保有一席之地，并实现向强国行列的突破。然而，我国科技领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，在视野格局、创新能力、资源配置和体制政策等方面存在诸多不适应的地方。一是我国基础科学研究短板依然突出，企业对基础研究投入不够，企业作为创新主体的地位没有确立，核心技术受制于人的局面没有得到根本改观；二是我国技术研发聚焦产业发展瓶颈和需求不够，科技与经济依然存在“两张皮”现象，科技成果转化能力不强；三是科技体制改革的许多重大决策落实还没有形成合力，科技创新政策与经济、产业政策的统筹衔接还不够，全社会鼓励创新、包容创新的机制和环境有待优化。

5.1 建立以企业为中心的政府研发支持体系

应建立以企业为中心的政府研发支持体系，理顺政府各个职能部门与企业之间的关系定位；优化对中小企业的财政支持流程，进一步研究政府对中小企业研发投入与实际产出的关系，以及政府补助等传统财政补贴方式是否有助于中小企业创新能力的提升，支持中小企业的人力资源培育和建设；从金融工具、财税手段、法律法规等多个方面构建市场导向的企业技术创新体系是建立以企业为中心的政府研发支持体系的重要途径。

5.2 政府研发投入关注焦点从研发投资力度向研发投资效率转变

近年来，我国政府研发支出逐年增加，对基础研究等领域的投资力度不断加大，然而，目前我国依然存在科技对经济社会的支撑力不足等问题，科技研发投资关注的焦点应落在如何提高研发投资的使用效率。要总结出科技投入对经济支撑的定性和定量评价方法，科学评估科技投入对经济的影响作用。从科技创新活动统筹协调、产业领域之间相互融合、科技创新生态环境不断完善等方面研究政府研发投资的使用效率问题十分关键。

5.3 鼓励高校科研人员与企业联合进行科技攻关

我国企业参与基础研究的途径通常有两个：一是直接投资基础研究领域，包括组建企业实验室以及与高等院校合作等；二是参与国家资助的基础创新研究体系。然而，在企业基础研究总投入低下的现实情况下，企业参与基础研究的效果较差，在创新驱动中的主体地位尚未确立。应鼓励高校科研人员与企业进行联合科技攻关；在科研项目需求分析和立项阶段，引入企业家参与，把企业家和产业界关心的问题转化成技术研究的选题；建设企业和科研人员的融合网络，使得企业真正成为科技创新的中坚力量。

5.4 加强科技创新活动统筹协调

我国在科技创新活动统筹协调、科技监督等领域依然存在“信息孤岛”现象，各部门之间数据分散封闭、存在交叉重复，制约了科技创新活动的展开。着力开发超高性能计算等人工智能工具，在国家科技管理信息系统基础上，建立国家层面的一站式研发数据平台，该平台的功能可定位为：集成科技创新活动信息、提供公共部门数据共享和服务、对新兴行业和重点行业研发投资进行评估等。

作者：郭滕达（中国科学技术发展战略研究院）

来源：世界科技研究与发展