基于“多规合一”的海岸带综合管控研究

来源：慧天地

本文源自《基于“多规合一”的海岸带综合管控研究》，原刊于《中国土地科学》2018年02期，作者：姜忆湄，李加林，马仁锋，吴丹丹，王腾飞，叶梦姚，转载自公众号中国海洋发展研究中心，版权归原作者及刊载媒体所有。

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海岸带综合规划编制的方法

目前，已有多地率先开展了“多规合一”的编制，但从已有的实践成果来看，将“多规合一”的成果应用于海岸带地区的的研究仍不多见。本文提出基于“多规合一”的海岸带综合规划，构建海岸带“多规合一”的总体框架和技术路径，并建立“多规”统一与协调机制。

海岸带“多规合一”的总体框架

根据海岸带综合规划的内涵，本文提出海岸带“多规合一”的总体框架 (图1) 。该规划从海陆自然属性着手，将海岸带地区视为一个统一的空间单元，构建空间功能分区体系、环境保护分区体系和灾害防御分区体系等，分别对应海岸带地区的空间规划、灾害防御规划和环境保护规划，这三个规划也是海岸带综合规划的核心组成部分。在此基础上构建“多规合一”的信息联动平台，最终形成海岸带综合规划体系。

空间功能分区。综合考虑海岸带地区的自然和社会经济条件，运用指标评估法评价海岸带的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等，并据此划分出最优的主体功能分区。指标评估划分单元，可协调不同规划间的统计口径差异，并尽量统一规划期限。海岸带主体功能区划明确了海岸带地区的主体发展功能、产业布局、土地/海洋空间利用方向、海岸线功能等，在区划范围内开展的建设活动均要与之相符。

环境保护分区。海岸带区域环境保护规划是指导沿海地区环境保护的指导性文件。制定的海岸带生态保护红线应作为主体功能区划分的控制线，除空间区域的生态红线以外，也就污染物总量控制、自然岸线保有率、耕地面积保有率、湿地面积保有率等制定“生态红线”，可据此构建环境保护分区体系。

灾害防御分区。以海岸带所在地区的现行海洋灾害防御规划、防洪排涝规划、地质灾害防御规划、防风林带建设规划等专项规划为基础，开展海岸带地区灾害风险评估，并据此建立海岸带灾害防御分区体系。

海岸带“多规合一”技术途径

根据上文提出的海岸带“多规合一”的总体框架，综合考虑各涉海规划的编制理念、采用的技术标准以及所涵盖的空间要素，提出实现海岸带“多规合一”的技术途径。

(1) 开展各规划部门基础数据整合工作，统一数据获取的技术标准、用地分类标准与数据格式后，建立“多规合一”空间信息系统，并以之为核心枢纽，链接国土局、发改委、环保局及海洋与渔业局等涉海部门的规划信息系统，构建海岸带“多规合一”的信息联动平台，实现部门信息共享。

基于“多规合一”空间信息系统，在GIS平台中叠加土地利用规划、城市总体规划和海洋功能区划，进行初步融合，产生海岸带主体功能区划图。对融合过程中出现冲突的斑块进行分类汇总，根据其成因和预期目标通过部门协调，创建斑块冲突处理办法，并依据办法解决规划冲突问题。

图1 基于“多规合一”的海岸带综合规划总体框架

Fig.1 The general framework of the integrated coastal zone planning based on the multiple planning integration 

基于GIS平台的叠加分析功能，实现海洋环境保护规划与水环境保护、陆域环境保护规划的融合；实现海洋灾害防御规划与防洪排涝规划、地质灾害规划等陆域防灾减灾规划的融合。进一步将上述融合结果与海岸带主体功能区划图叠加，形成海岸带综合规划图，作为海岸带综合发展规划之参考。

构建“多规”统一与协调机制

基于既有行政架构的组织机制协调是目前开展“多规合一”工作较为行之有效的一种方式，主要通过建立强有力的组织协调与推进机制，以行政力推动“多规合一”工作实施。首先，应明确规划实施主体并建立自上而下的督导与协调机制，如组建海岸带综合规划委员会。同时，以各职能部门现有的管理权限为基础，通过委员会做好不同层级与平行部门之间的协调工作，厘清相关部门的事权具体范围、内容和层级，使各职能部门间横向协调与垂直管理有序衔接，力求各部门责权分明、事权空间落地。其次，建立健全的监督、反馈与问责机制，全程全面监督规划的编制、实施、管理以及修改，并根据监察部门以及各职能部门的反馈进行问责。最后，应通过立法确定海岸带综合规划的法律地位，使之具备法律效力，明确海岸带综合规划在海岸带规划体系中的核心地位。

海岸带综合规划的管控策略

确立海岸带综合规划的实施主体

海岸带地区普遍存在管理权限分散、部门间利益博弈以及资源竞争的问题，在此背景下任一部门独立实施海岸带综合规划都会遭到其他部门的反对，给海岸带地区规划的编制、实施与管理造成困难。明确的行政主体是落实海岸带综合规划的重要保障，可吸收多方力量包括政府相关部门、相关研究机构及其他非政府组织共同组建市级政府层面的海岸带综合规划委员会，负责海岸带综合规划的编制工作，而区县政府负责规划的实施和反馈。委员会下设领导小组，由市级行政主管领导任小组组长，主要参加部门 (如海洋渔业、城市规划局、环保局) 为领导小组成员，其他涉海政府部门、研究机构和民间团体代表为委员会成员。

 建立健全监督、反馈与问责机制

完善的监督与问责机制是海岸带综合规划高效运转的重要保障。因此，必须建立自上而下、全面全程的规划实施监管制度，对基于“多规合一”的海岸带综合规划在空间规划信息数据库和信息联动平台的创建与使用以及配套法规和政策的制定与实施进行全程跟踪，严格监督。鉴于此，应成立专业监察部门，负责监管内容、要求和流程的制定，并将监察数据库链接到信息联动平台，以便监督工作的开展。此外，可拓宽个人以及非政府组织的反映渠道，充分发挥公众力量，开展社会监督。同时，定期开展规划实施评估，各部门及时反馈实施情况，监察部门根据事权范围进行部门问责，并将评估结果纳入市、县 (区) 领导干部政绩考核体系。

构筑海岸带“多规合一”依法管理体制

中国现有的众多规划均依据相关法律制定，只有纳入国家法定规划编制体系的规划才具备法定效力。因此，经由各涉海部门协调产生的、基于“多规合一”的海岸带综合规划不具备法律效力，需各部门依据“多规合一”成果按程序修改法定规划、确定其法律地位后才能作为项目审批的规划依据，真正应用于实践。另外，为保障后续“多规融合”成果得到有效运行实施，应逐步完善配套的法律、法规及政策，增强规划编制与实施的制度保障及其权威性。如制定《海岸带“多规合一”运行管理实施方案》等技术管理规定，研制《海岸带综合管理意见》，并在实施过程中进行修订形成《海岸带管理条例》并将之纳入地方立法等，以保障海岸带“多规合一”技术成果深入推进实施。

结语

海岸带综合规划是海岸带地区空间功能部署和资源利用的总体依据，也是涉海部门在资源开发和管理方面冲突协调的依据。规划在中国属于政府行为，在政府管理体制下存在和运作，而中国目前部门割据的规划管理体制，造成上下级规划以及平行规划间矛盾冲突不断，严重影响规划有效性的发挥，改革当前的行政管理体制、实现“多规合一”已势在必行。然而，中国自上而下的行政管理体系运行已久，长期以来已形成了各部门惯用的管理体系和工作方法，一旦进行大规模的政府部门调整重组，短期内很可能因为部门间难以磨合造成政府行政效率进一步下降，影响“多规合一”工作的开展。

鉴于“多规合一”工作的迫切性，短期内可在既有行政框架下，以规划技术协调为基础，通过建立高级别的专职办事机构 (如海岸带综合规划委员会) 与领导小组开展组织机制协调，作为“多规合一”工作过渡时期的方案。待国家、省层面类似的大部制改革开展，上下级沟通衔接无碍、各级部门磨合程度较高时，可开展基于行政架构重组的规划体制改革。编制海岸带综合规划时只有站在海陆统筹的高度，综合考虑海岸带地区的自然、社会与经济基础及其特殊性，以海岸带地区海陆的综合性发展为落脚点，以统一的发展目标高度融合海陆各相关规划方能形成适用于海岸带地区综合管理与发展的规划。同时以此作为顶层设计，协调各纵向层级与横向部门的规划，形成完整的海岸带综合规划体系才能真正确保规划落地，实现海岸带空间的可持续发展。